城市土地利用中政府干預(yù)的失靈及其法律救濟(jì)

　　一、城市土地利用的政府干預(yù)
　　
　　（一）土地利用總體規(guī)劃
　　土地利用總體規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施。它是通過城市建設(shè)用地規(guī)模和土地利用年度計(jì)劃來控制城市規(guī)模以及城市擴(kuò)張的速度的。一般來說，土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市規(guī)模的確定是通過人口預(yù)測(cè)來進(jìn)行的。
　　除此之外，為控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為城市用地的速度，各級(jí)人民政府還需要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃期內(nèi)年度用地總量來編制土地利用年度計(jì)劃，對(duì)每年的建設(shè)用地總量進(jìn)行控制。具體編制土地利用年度計(jì)劃還要參考國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況。土地利用總體規(guī)劃對(duì)農(nóng)地直接保護(hù)是劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度，對(duì)城市建設(shè)占用的農(nóng)地實(shí)施占一補(bǔ)一，以保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。
　?。ǘ┏鞘幸?guī)劃
　　城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段進(jìn)行。城市總體規(guī)劃包括：城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，城市主要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和定額指標(biāo)，城市建設(shè)用地布局、功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃等。城市詳細(xì)規(guī)劃是在城市總體規(guī)劃或者分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)城市近期建設(shè)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)做出具體規(guī)劃。
　　改革開放以來，我國(guó)城市的結(jié)構(gòu)和功能日趨多樣化，城市的各種行政管理和經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系日趨復(fù)雜，城市土地開發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)日益頻繁，過去那種主要依靠行政手段進(jìn)行管理的方法日益不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。
　　因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃的綜合、協(xié)調(diào)功能。城市的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)只有納入統(tǒng)一的規(guī)劃，實(shí)施統(tǒng)一的規(guī)劃管理，遵循統(tǒng)一的行為規(guī)范，才能保證城市的合理發(fā)展和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。這就要求通過立法來提高城市規(guī)劃的權(quán)威性和約束力，確立其法律地位和法律效力，使城市政府更加有效地行使建設(shè)城市和管理城市的職能。
　?。ㄈ┎粍?dòng)產(chǎn)登記制度
　　不動(dòng)產(chǎn)登記制度是明確土地權(quán)屬，規(guī)范土地交易行為，為土地市場(chǎng)提供完全房、地信息的基礎(chǔ)。我國(guó)的土地登記制度也是在改革開放以后，隨著城市土地使用制度的改革發(fā)展起來的。
　　1994年通過的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，第60條指出：以出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)登記，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門核實(shí)，由同級(jí)人民政府頒發(fā)土地使用權(quán)證書。在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請(qǐng)登記，由縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實(shí)并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請(qǐng)房產(chǎn)變更登記，并憑變更后的房屋所有權(quán)證書向同級(jí)人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記，經(jīng)同級(jí)人民政府土地管理部門核實(shí)，向同級(jí)人民政府更換或者更改土地使用權(quán)證書。
　　
　　二、城市土地利用中政府干預(yù)失靈的剖析
　　
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在資源配置中的作用集中地體現(xiàn)在彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷方面，具體到城市土地利用上，建立和完善土地資源的規(guī)劃、管理制度，健全土地交易與管理制度成為城市政府的首要職能。同時(shí)，政府在克服外部性、提供城市公共物品方面，應(yīng)該更有作為。但是，政府在干預(yù)城市土地利用中也存在著一些失靈的現(xiàn)象。
　　（一）政府干預(yù)失靈的原因
　　1、政府作為土地產(chǎn)權(quán)代表和社會(huì)管理者的角色錯(cuò)位
　　政府作為土地產(chǎn)權(quán)代表和社會(huì)管理者的雙重主體資格，使政府產(chǎn)生角色錯(cuò)位的可能性。
　　當(dāng)政府作為行政主體時(shí)，政府承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共職能。因此，政府為了營(yíng)造宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，必須優(yōu)化資源配置，規(guī)范市場(chǎng)秩序，降低交易成本，用政府看得見的手糾正市場(chǎng)失靈，這時(shí)政府代表的是社會(huì)整體利益。但是，當(dāng)政府作為市場(chǎng)主體時(shí)，政府處于和市場(chǎng)主體平等的地位，承擔(dān)著微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地資源供給職能和來自市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)贏利壓力和誘惑。于是，政府陷入兩難處境，并在微觀利益和宏觀利益的對(duì)立面中進(jìn)行博弈。一般情況下，地方政府最終選擇的結(jié)果是放棄公共長(zhǎng)期利益以滿足自己的經(jīng)濟(jì)上的短期微觀利益，從而做出違法決策，使一些干預(yù)措施如土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃形同虛設(shè)。
　　因此，政府作為土地產(chǎn)權(quán)代表的市場(chǎng)行為和社會(huì)管理者的公共行為目標(biāo)不一致，必然造成政府的角色錯(cuò)位。
　　2、政府獲取相關(guān)信息嚴(yán)重不足或失實(shí)
　　政府能有效干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作的前提之一是其擁有完全信息，但這個(gè)前提在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中難以成立。一是由于市場(chǎng)的分散化，造成信息是分散的，分散的信息只有市場(chǎng)才能匯集和反映，但政府干預(yù)之后，市場(chǎng)傳遞信息的渠道就受挫了，政府的信息獲取渠道不暢；二是信息獲取與否，與政府自身利益無關(guān)，且信息獲取是需要成本的，因而政府缺乏主動(dòng)獲取信息的積極性；三是獲得的信息失真，被政府規(guī)制的對(duì)象有更多的積極性去欺騙或者收買政府官員，導(dǎo)致政府職能部門不可能擁有完全真實(shí)的信息。
　　3、政府干預(yù)缺乏公眾參與和監(jiān)督
　　西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府干預(yù)措施在制定和實(shí)施中，都有公眾參與以及監(jiān)督的渠道，這使規(guī)劃的實(shí)施得到充分保證。而在我國(guó)，土地利用總體規(guī)劃是自上而下制定的，是中央政府的要求，而城市規(guī)劃是地方官員主持進(jìn)行的，這兩者在制定和實(shí)施中都沒有給居民參與和監(jiān)督留下很大空間。因此，居民對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的熱情不高，更談不上監(jiān)督了。
　?。ǘ┱深A(yù)失靈的表現(xiàn)
　　1、政府壟斷同時(shí)破壞效率和公平
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的市場(chǎng)壟斷目的是獲取效率，破壞的是公平，且政府反壟斷主體明確，
　　目標(biāo)即反對(duì)壟斷行業(yè)、維護(hù)公平。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的市場(chǎng)壟斷則同時(shí)破壞了效率和公平，還存在政府反壟斷主體缺位。國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶近日在通報(bào)土地違法情況時(shí)指出，新《土地管理法》實(shí)施以來的七年中，也就是1999年至2005年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件，在這些違法案件中，政府主導(dǎo)下的違法突出。表現(xiàn)為，政府違法帶有普遍性。凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及到政府；再就是政府違法帶有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的色彩；三是以侵犯農(nóng)民利益為特征。低標(biāo)準(zhǔn)土地補(bǔ)償和拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。
　　2、政府壟斷無法達(dá)到預(yù)期設(shè)想
　　城市土地產(chǎn)權(quán)不清晰，造成法律上的所有權(quán)和事實(shí)上的使用權(quán)相脫節(jié)，由誰來代表國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)不僅在中央和地方之間摩擦不斷，而且也在同級(jí)政府部門之間摩擦不斷。
　　盡管法律規(guī)定國(guó)務(wù)院為國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)主體，但是土地市場(chǎng)權(quán)力實(shí)際是在市縣級(jí)政府。法律上的國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)利益往往被地方政府及其各個(gè)利益部門、社會(huì)各種利益群體、不同層級(jí)的國(guó)有企業(yè)分割。其次是在壟斷市場(chǎng)上政府隨意性過大，擁有實(shí)際土地批租權(quán)力的地方政府集市場(chǎng)、行政、執(zhí)法、監(jiān)督的權(quán)力于一身。在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，極易造成政府利用權(quán)威左右市場(chǎng)，在需要行政利益時(shí)就犧牲經(jīng)濟(jì)利益，在需要經(jīng)濟(jì)利益時(shí)就犧牲行政利益，也就是既可以壟斷，也可以不壟斷。
　　
　　三、城市土地利用中政府干預(yù)失靈的法律救濟(jì)
　　
　?。ㄒ唬┮苑尚问揭?guī)范政府機(jī)構(gòu)的行為
　　1、應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能的法制化，健全和完備政府經(jīng)濟(jì)職能的法律制度。依照城市土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)政府職能的要求，應(yīng)規(guī)范政府宏觀調(diào)控市場(chǎng)等方面的立法，包括規(guī)范市場(chǎng)主體、客體、秩序和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法。
　　
　　2、中央政府和地方政府，政府與土地主管部門，土地主管部門與其他政府職能部門之間應(yīng)界定職能范圍，明確權(quán)力分工。
　　3、政府只管那些市場(chǎng)機(jī)制作用所不及，難于運(yùn)作好的方面。
　　4、按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，遵循價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律等來處理土地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。包括供應(yīng)土地的數(shù)量、時(shí)機(jī)、出讓方式、年期、價(jià)格等的確定都以市場(chǎng)為依據(jù)來確定。
　?。ǘ?shí)現(xiàn)行政公開化，建立對(duì)政府實(shí)施有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制
　　1、公開涉及土地使用者利益的相關(guān)政府部門的工作制度。
　　2、公開發(fā)布土地市場(chǎng)的法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)政策。
　　3、定期公布市場(chǎng)信息。
　　4、公開執(zhí)法，對(duì)于土地執(zhí)法中的違法行為的處罰，要公開其處罰的理由、依據(jù)和結(jié)果。
　　由于長(zhǎng)期以來我國(guó)的行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏公開性和透明度，我國(guó)法律很少規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開其文件、權(quán)力內(nèi)容和義務(wù)2e4145d321e6bb58f107f08e61559ee7，從而逐步形成了“內(nèi)部行政”和“秘密行政”。具體到土地市場(chǎng)，這種行政方式的弊端直接表現(xiàn)為操作模糊，使土地市場(chǎng)在一定程度上成為“灰色市場(chǎng)”或“隱形市場(chǎng)”。因此，政府作為土地所有者在出讓土地中應(yīng)公開辦事程序，嚴(yán)格界定并向社會(huì)公開有關(guān)出讓方式的適用范圍，從而防止土地市場(chǎng)中的“尋租活動(dòng)”，變暗箱操作、灰箱操作為公開交易，使幕后交易失去天然屏障。
　　對(duì)政府實(shí)施有效監(jiān)督與約束的具體措施，就是要強(qiáng)化事前監(jiān)督和事后懲罰機(jī)制。事前監(jiān)督就是要提高公共權(quán)力運(yùn)作過程的透明度，事后懲罰就是對(duì)政府機(jī)構(gòu)的行政官員的違法、違規(guī)行為從重從嚴(yán)懲處，分別給以黨紀(jì)處罰、行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰和刑事處罰。
　　（三）建立政府官員選拔的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
　　與土地資源利用管理有關(guān)的某些職位，可以向社會(huì)開放，經(jīng)過有關(guān)社區(qū)公眾直接選舉產(chǎn)生，或者經(jīng)過代議機(jī)構(gòu)推薦與相應(yīng)公務(wù)員考試選拔產(chǎn)生。這些職位不搞終身制，相關(guān)管理人員職務(wù)的任免由定期的公眾選舉或代議機(jī)構(gòu)評(píng)審來重新確定。由于有眾多競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)職位的競(jìng)爭(zhēng)，將會(huì)形成相應(yīng)的人才市場(chǎng)，促使他們相互監(jiān)督和自我約束。這種人才市場(chǎng)的存在將使競(jìng)爭(zhēng)者的行為結(jié)果與努力程度具有一定的可比性，從而可以減少公眾個(gè)人判斷的不確定性影響，降低公眾和代議機(jī)構(gòu)對(duì)他們行為監(jiān)督和政績(jī)考核的成本，使政府管理土地的行為能最終受到公眾意愿的約束。在官員的任命上，任命機(jī)構(gòu)與各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)以及本部門上下級(jí)官員之間要簽訂合同書，闡明未來一定時(shí)期內(nèi)被任命官員的土地資源管理目標(biāo)、計(jì)劃、資金運(yùn)作，以及相應(yīng)任務(wù)完成的獎(jiǎng)罰條例。這些合同應(yīng)具有法律效力，這樣可以方便公眾代表機(jī)構(gòu)對(duì)該部門主要領(lǐng)導(dǎo)以及上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和考核，促進(jìn)政府官員任命和提升的公平競(jìng)爭(zhēng)，有利于縮小和防止政府機(jī)構(gòu)及其成員的目標(biāo)偏離公眾目標(biāo)。
　　
　　四、結(jié)語(yǔ)
　　
　　城市土地利用是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的載體，將城市土地的優(yōu)化利用納入法制化軌道是城市發(fā)展中的關(guān)鍵性問題。為了更好的體現(xiàn)政府在城市土地資源配置中的作用，避免政府干預(yù)失靈，實(shí)現(xiàn)城市土地的合理配置和持續(xù)利用，我們必須建立健全完備的法律制度，明確政府各職能部門的權(quán)限和分工，公開執(zhí)法，提高公共權(quán)力運(yùn)作過程的透明度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，以使城市的建設(shè)和發(fā)展更加健康、有序、和諧地進(jìn)行。
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