對在經(jīng)濟(jì)全球化背景下制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的思考

　　區(qū)域，是一個地域彈性很大的空間概念，既可以指一國內(nèi)若干地域由于地理因素以及基于其上的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的相互結(jié)合，也可指超越主權(quán)國家的某些空間層次，全球化使區(qū)域空間層次的彈性變得更大。區(qū)域規(guī)劃是指在充分認(rèn)識區(qū)情和社會發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)、環(huán)境及區(qū)際關(guān)系等要素在未來中長期時段內(nèi)綜合發(fā)展協(xié)調(diào)、調(diào)控方案。在今天，由于經(jīng)濟(jì)全球化的影響日益深入，任何一個區(qū)域在制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的過程中都不能再孤立的只考慮自己區(qū)域中的具體問題，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其他區(qū)域?qū)Ρ緟^(qū)域的影響和自己對他人的影響，因為在經(jīng)濟(jì)全球化的今天這種相互間影響足以影響一個區(qū)域未來的發(fā)展。正是由于這種相互間的影響大大增加了制定區(qū)域規(guī)劃的難度，因為不確定性顯著增加。政府雖然不應(yīng)直接插手市場的不可競爭性領(lǐng)域，但政府可以通過制定和實施區(qū)域規(guī)劃在很大程度上左右一個區(qū)域的發(fā)展方向。而經(jīng)濟(jì)全球化是任何一個區(qū)域回避的客觀事實，經(jīng)濟(jì)全球化優(yōu)化了資源配置，使各生產(chǎn)要素流向其最優(yōu)配置地區(qū)。因此，正確而有前瞻性的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是十分必要的。
　　
　　一、經(jīng)濟(jì)全球化深入對區(qū)域發(fā)展規(guī)劃制定的挑戰(zhàn)
　　
　　（一）濟(jì)全球化使區(qū)域由封閉走向開放
　　經(jīng)濟(jì)全球化可以追溯到幾百年前的“地理大發(fā)現(xiàn)”和“東西方航線開辟”。在封閉的經(jīng)濟(jì)體系里，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃較少需要考慮別的區(qū)域，只需處理好自己區(qū)域內(nèi)部的問題，但是隨經(jīng)濟(jì)全球化日漸深入，區(qū)域發(fā)展不僅依賴于自身，也越來越受他人影響，因此在區(qū)域規(guī)劃制定中必須要考慮到這一點。區(qū)域發(fā)展受到的他人挑戰(zhàn)主要有以下兩點：（1）該區(qū)域工作崗位被其他區(qū)域替代。在封閉的經(jīng)濟(jì)體系里，比如在美國，由于其勞動力整體素質(zhì)較高，因此某些較低端的勞動力由于稀缺性仍然可以得到還算過得去的工資，但在開放的經(jīng)濟(jì)體系里，競爭加劇了，一個工作崗位不再必然留在一個區(qū)域，這類低端勞動密集型工作完全可以被外包或轉(zhuǎn)移至勞動力價格更便宜的發(fā)展國家，而事實也是如此。因此，一個區(qū)域的發(fā)展由于經(jīng)濟(jì)全球化的深入越來越受到他人影響。這是對區(qū)域規(guī)劃制定的挑戰(zhàn)之一，若沒有預(yù)計到，沒有提供必要的再就業(yè)培訓(xùn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，則很可能會引起一系列社會問題。（2）本區(qū)域資金、人才、技術(shù)外流。在一個封閉的經(jīng)濟(jì)體系里，政府若大力發(fā)展教育，培育企業(yè)，其收益都會為本區(qū)域獨占。但是在一個開放的經(jīng)濟(jì)體系里，人才、資金、技術(shù)的流動日益便捷，因此，如若一個區(qū)域雖然培養(yǎng)了人才，培育了企業(yè)，也完全可以被其他區(qū)域搭了便車，對其他區(qū)域來講這是一種正的經(jīng)濟(jì)外部性，而對本區(qū)域來講這種正的經(jīng)濟(jì)外部性不能內(nèi)部化將會對本區(qū)域的發(fā)展造成不利影響，這對本區(qū)域來說并不公平，自己種樹別人摘桃。并且這種挑戰(zhàn)通常發(fā)生在發(fā)展較落后的地區(qū)，落后的地區(qū)通常留不住人才，這就造成了惡性循環(huán)。如何留住本區(qū)域的資源和吸引其他地區(qū)的資源對規(guī)劃的制定是一個相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。
　　
　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)全球化改變了區(qū)域內(nèi)各社會角色的關(guān)系并加劇了競爭
　　以社會職能來分，按人們扮演的角色可分為企業(yè)，政府，企業(yè)的員工和消費(fèi)者，消費(fèi)者和員工是從企業(yè)的角度來說的，對政府來講可被統(tǒng)一劃為公民。它們間的關(guān)系是：創(chuàng)造價值的是企業(yè)，更確切的說是企業(yè)雇用員工生產(chǎn)而創(chuàng)造價值；消費(fèi)者購買商品使企業(yè)得以生存，發(fā)展；公民個人無法提供公共物品和維持社會的公平和秩序，于是政府就誕生了，政府提供公共物品及服務(wù)，但它本身并不創(chuàng)造價值，因此它通過向他的服務(wù)對象，包括企業(yè)和公民征稅來維持自己的正常運(yùn)行。他們之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系可以用下圖表示：
　　
　　箭頭方向表示貨幣流向，從這張圖中不難看出誰是誰的“衣食父母”，消費(fèi)者是企業(yè)的上帝，員工對于企業(yè)來說處于弱勢，政府需要為企業(yè)提供良好的經(jīng)營環(huán)境，同時又要服務(wù)于當(dāng)?shù)氐墓?。但在一個封閉的經(jīng)濟(jì)體系里，雖然消費(fèi)者是企業(yè)的上帝，但他的選擇并不是很多，很多時候他不得不忍受高價而質(zhì)量低劣的產(chǎn)品；員工雖然受制于企業(yè)，但是由于企業(yè)又必須需要員工，員工可以聯(lián)合起來罷工，因此企業(yè)在一定程度上也會受制于員工；政府雖然需要服務(wù)于企業(yè)，但企業(yè)也需要政府的支持，并且當(dāng)?shù)刂挥幸粋€政府，企業(yè)若想在一地投資，它別無選擇，必然需要與當(dāng)?shù)卣愫藐P(guān)系，這樣，企業(yè)在一定程度上也受制于政府。但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化過程的深入，以離岸加工和服務(wù)業(yè)外包等為代表的新經(jīng)濟(jì)活動形式的興起使這幾者間的關(guān)系發(fā)生了微妙的改變：企業(yè)在選擇投資地點和雇用員工時有了更多選擇；政府雖依賴企業(yè)稅收，但是只要政府可營造一個良好的投資環(huán)境，他也有了選擇更好企業(yè)的機(jī)會；同樣，消費(fèi)者和員工也有了更多選擇不同商品和企業(yè)的機(jī)會。因此，這幾個社會角色因為經(jīng)濟(jì)全球化而不再被束縛于某一個角色的某一個體，相對于單獨個體，每個角色的談判能力都大大增強(qiáng)。但這并不意味著人人都是贏家。唯有哪個政府能夠提供更好的投資環(huán)境，哪個政府能吸引到企業(yè)，進(jìn)而增加自己的收入，以便提供更好的服務(wù)；哪個企業(yè)能提供更好的產(chǎn)品，哪個企業(yè)能贏得消費(fèi)者，哪個企業(yè)能提供更吸引力的工資，哪個企業(yè)能吸引到人才；哪個員工是不可缺少的，他才能得到更高的工資。因此，經(jīng)濟(jì)全球化使得區(qū)域間的競爭更加激烈，無論對于哪個角色，受益的都是做的好過別人的那個。
　　
　　二、經(jīng)濟(jì)全球化背景下對制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的建議
　　
　　（一）應(yīng)保持開放的姿態(tài)和以加強(qiáng)地區(qū)持續(xù)吸引力為核心
　　由于經(jīng)濟(jì)全球化優(yōu)化了資源配置，因此全世界總體受益增加，如果一區(qū)域政府迫于某些群體的壓力阻礙這一趨勢，實行貿(mào)易保護(hù)政策，并且阻止本地企業(yè)外流，他就會使企業(yè)在競爭中處于不利的地位，因為資源沒有得到最優(yōu)配置，最終會影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。無論是世界銀行還是IMF給出的建議都是鼓勵政府進(jìn)一步開放經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為阻礙國際貿(mào)易和投資的方式要付出更大的代價，只是短期解決辦法，不能帶來一地區(qū)長久的繁榮。因為生產(chǎn)要素一定會流向最優(yōu)配置的地方，所以，明智的政府應(yīng)該懂得保持開放姿態(tài)的重要性。政府雖然不應(yīng)直接插手市場競爭性領(lǐng)域，但政府可以通過制定和實施區(qū)域規(guī)劃在很大程度上左右一個區(qū)域的發(fā)展方向。上文已經(jīng)分析在各區(qū)域間缺乏聯(lián)系的以前，企業(yè)比較受制于當(dāng)?shù)卣墙?jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)使得企業(yè)在決定是否投資和選擇哪個區(qū)域投資方面有了更加靈活多樣的選擇，在與政府的博弈中，好的企業(yè)的談判能力大大增強(qiáng)。而企業(yè)提供了90％以上的就業(yè)，也是稅收的主要來源。因此，區(qū)域競爭力取決于其擁有企業(yè)的數(shù)量和質(zhì)量，而一個區(qū)域持續(xù)的競爭力則取決于其未來能留住企業(yè)能力，即不斷保持和改善自己的投資環(huán)境以培育和吸引到好的企業(yè)。企業(yè)之所以選擇在一地投資，除了政府從基礎(chǔ)設(shè)施到相關(guān)政策給予企業(yè)更好的投資環(huán)境，更重要的是如今的市場競爭在很大程度上是人才的競爭，人才在經(jīng)濟(jì)全球化的今天也是可以流動的。因此，政府若要留的住企業(yè)就要留得住人才，有人才才能吸引企業(yè)，或者說吸引到高利潤企業(yè)，高利潤就代表高稅收，就有能力提供更好的服務(wù)。在區(qū)域規(guī)劃制定的過程中，雖然發(fā)展中國家在廉價勞動力上是有比較優(yōu)勢的，這點可以利用，但不能沉迷。隨著印度的崛起，非洲的覺醒這種比較優(yōu)勢還能保持多久？規(guī)劃的制定一定要有前瞻性，世易時移，與時俱進(jìn)，不斷改善區(qū)域內(nèi)部的投資環(huán)境，自然環(huán)境，社會環(huán)境，競爭環(huán)境，調(diào)整自己以保持對人才對企業(yè)的持續(xù)的吸引力。在以前，由于中國沒有很好的人才發(fā)展環(huán)境，很多人才流失到發(fā)達(dá)國家，現(xiàn)在越來越多的人選擇回國，而中國也在從全球價值鏈的低端向高端轉(zhuǎn)型，越來越多的人才也吸引了跨國公司研發(fā)中心的轉(zhuǎn)移，這種良性循環(huán)在中國較發(fā)達(dá)的地區(qū)已初見端倪。
　　
　　
　?。ǘ┘訌?qiáng)區(qū)域間合作
　　在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，實力越雄厚的企業(yè)和政府在談判能力上就越占優(yōu)勢，隨著跨國公司的發(fā)展壯大，在1999年時，世界上100個最大經(jīng)濟(jì)體中，有51個是企業(yè)，只有49個是國家（根據(jù)企業(yè)的銷售收入與國家的GDP比較）。因此單獨政府若與這類企業(yè)談判，可想政府的談判能力有多弱。在中國，有些省市政府為了招商引資，競相壓低土地價格和稅收，政府鷸蚌相爭，企業(yè)漁翁得利，雖然造成這種現(xiàn)象跟官員的政績考核制度有關(guān)，但也反映出政府在面對企業(yè)時弱勢的一面。歐洲各國之所以結(jié)成歐盟在很大程度上也是為了加強(qiáng)歐盟整體在貿(mào)易中的談判能力，歐盟以一個聲音來與企業(yè)或其他國家談判，就不會出現(xiàn)中國各地方政府間惡性競爭的惡果。從這個角度來看，區(qū)域間的合作在經(jīng)濟(jì)全球化的今天格外重要。另外，如今世界上的很多問題已超越國界，比如以全球氣候變暖為代表的環(huán)境問題，因為這類問題超越國界并有很強(qiáng)的負(fù)的外部性，因此需要各國協(xié)商解決，國際合作客觀上要求主權(quán)政府讓渡某些權(quán)力，國際組織發(fā)揮了越來越重要的作用?？傊瑹o論是主動還是被動，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，區(qū)域間的合作會不斷加深。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)這一趨勢，做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。
　　
　?。ㄈθ鮿萑后w有良好的社會保障措施
　　經(jīng)濟(jì)全球化使得競爭變得激烈，一個區(qū)域內(nèi)總要有在競爭中敗下陣來的人，比如現(xiàn)階段發(fā)達(dá)國家的低端勞動者，反全球化的聲音在這些地方不絕于耳。在中國以北京和上海為代表的大城市里的老市民也有相當(dāng)一部分房屋拆遷被趕到城市周邊地區(qū)和單位下崗。對于這種情況，規(guī)劃制定者有不可推卸的責(zé)任。政府早應(yīng)該看到社會的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級會使得轄區(qū)內(nèi)一些只擁有某些正在萎縮或轉(zhuǎn)移的特定產(chǎn)業(yè)的技能的員工未來失業(yè)的風(fēng)險，而這時這些人很難在有精力和機(jī)會去掌握新的技能。雖然為保護(hù)轄區(qū)內(nèi)某一群體以抵制的態(tài)度來面對經(jīng)濟(jì)全球化是不可取也不可行的，但也要采取措施。世界銀行和IMF提出的建議都是要求政府加強(qiáng)教育和職業(yè)培訓(xùn)，以幫助公民應(yīng)對不斷變化的市場。政府有義務(wù)在員工面臨失業(yè)危險前就應(yīng)該讓他們明白市場是不斷變化的，使本區(qū)域公民時刻保持一定的危機(jī)感，對不斷變化的環(huán)境有敏感的反應(yīng)，否則一旦出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或被替代很可能引起社會的不安或動蕩。
　　
　　三、結(jié)束語
　　
　　經(jīng)濟(jì)全球化給了很多區(qū)域公平的機(jī)會和新的舞臺，當(dāng)然也帶來的激烈的競爭，政府很大程度上可以通過制定和實施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃影響區(qū)域的發(fā)展。而全球化帶來的新的挑戰(zhàn)大大增加了制定一個好的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的難度，不過有一點是可以肯定的，只有正確認(rèn)識經(jīng)濟(jì)全球化并在區(qū)域規(guī)劃中做出適當(dāng)反應(yīng)，能夠提供好的投資環(huán)境，保持住對企業(yè)和人才的持續(xù)吸引力的區(qū)域，將會是經(jīng)濟(jì)全球化的受益者，區(qū)域會更加繁榮昌盛。
　?。ㄗ髡邌挝唬喝A東師范大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)系）