土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中使用用途的保護(hù)

　　摘要：土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，對(duì)于充分利用土地資源，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入具有及其重要的作用。但是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一些鄉(xiāng)村借土地流轉(zhuǎn)之名，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這不僅會(huì)導(dǎo)致土地資源的破壞或枯竭，而且還將引發(fā)許多矛盾，造成社會(huì)的不穩(wěn)定因素，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本土地制度。本文對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象、原因進(jìn)行分析，并闡述相應(yīng)對(duì)策。
　　關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 使用用途 保護(hù)
　　
　　《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可依法采取轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)?！痹诜€(wěn)定家庭承包制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策。當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，多數(shù)反映了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。但是部分地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，且有愈演愈烈之勢(shì)，對(duì)此應(yīng)引起高度重視。
　　
　　一、土地使用權(quán)改變的表現(xiàn)形式及特點(diǎn)
　　
　　在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途的形式多種多樣，但綜合起來(lái)可分為兩大類，即顯性改變和隱性改變。
　　1、顯性改變。指土地流轉(zhuǎn)雙方既不簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，又不按規(guī)定向發(fā)包方備案，土地流轉(zhuǎn)后即時(shí)公然的改變土地農(nóng)業(yè)用途。
　　顯性改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象發(fā)生在一些村痞、村霸或暴發(fā)戶與農(nóng)戶之間。因土地資源緊張，又無(wú)充足的資金支持，為謀求短期利益，投機(jī)鉆營(yíng)，這些人對(duì)處于弱勢(shì)的部分農(nóng)戶采取強(qiáng)制、恐嚇、利誘等手段，取得土地使用權(quán)，之后即公然在地上挖沙、取土、堆放沙石或廢料、建小型廠礦等，對(duì)土地造成破壞。這種顯性改變的特點(diǎn)是：
　　公然性。流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有土地流轉(zhuǎn)合同，受流轉(zhuǎn)方毫不避諱、肆無(wú)忌憚的在土地上挖沙、取土、建廠堆料，公然改變土地農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)戶甚至村委會(huì)明知而不敢管，致使土地資源遭到破壞。
　　零散性。這類流轉(zhuǎn)在多數(shù)鄉(xiāng)村都有發(fā)生，他們謀求的是短期利益，用地量不大，且對(duì)土地的地理位置、環(huán)境、交通便利與否要求不高，因此流轉(zhuǎn)的面積較小且分散。
　　短期性。因受讓方缺乏資金技術(shù)支持和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念，預(yù)想通過(guò)投機(jī)獲得短期利益，賺錢就干、賠錢就散，結(jié)果多數(shù)半路夭折，甩手走人，使土地在被破壞狀態(tài)下閑置，農(nóng)戶耗資復(fù)耕，得不償失。
　　2、隱性改變。指流轉(zhuǎn)雙方簽訂正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，并按規(guī)定備案，土地流轉(zhuǎn)后不急于“開發(fā)利用”，先由自己或原農(nóng)戶繼續(xù)耕種，待時(shí)機(jī)成熟便對(duì)土地用于大規(guī)模的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行采礦、排巖、建尾礦庫(kù)等。
　　隱性改變土地使用用途的現(xiàn)象多發(fā)生在一些私營(yíng)工礦企業(yè)與農(nóng)戶之間，尤其以采礦企業(yè)最為突出。為達(dá)到擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、采掘地下礦產(chǎn)資源之目的，對(duì)付國(guó)家嚴(yán)格的法律及土地政策，采用各種手段爭(zhēng)、占農(nóng)村緊缺的土地資源。有的以企業(yè)主個(gè)人名義與農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；有的出“托”，托占地村的親戚、朋友、村干部等出面與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，名為組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，實(shí)際為企業(yè)征占；有的與村民委員會(huì)合謀，由村委會(huì)采用中央禁止的“反租倒包”形式，將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)。隱性改變具有如下特點(diǎn)：
　　隱蔽性。說(shuō)其具有隱蔽性是因?yàn)?；一是工礦企業(yè)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，資金雄厚，均聘有法律服務(wù)人員，他們深知隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的危害性和違法性，為達(dá)到規(guī)避法律制裁，采用合法形式掩蓋非法目的，給非法的行為披上合法的外衣；二是土地流轉(zhuǎn)后并不急于利用；三是流轉(zhuǎn)費(fèi)用較高，農(nóng)戶明知土地流轉(zhuǎn)的真實(shí)目的，但是只顧眼前利益，認(rèn)為自己比種地也不虧，因此也不去理睬，任由企業(yè)對(duì)土地的破壞?；谏鲜鲈颍@種流轉(zhuǎn)的真實(shí)目的不易被發(fā)現(xiàn)，具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性。
　　集中性。作為流轉(zhuǎn)一方的工礦企業(yè)，對(duì)所占用土地具有一定的目的要求，所需土地面積大，少則幾十畝，多則上百畝，而且要集中連片。
　　矛盾多發(fā)性。因工礦企業(yè)所需土地對(duì)位置有一定的要求，而且面積大，因此一片土地通常涉及到多個(gè)村的許多農(nóng)戶。又因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)費(fèi)用很高，雖然流轉(zhuǎn)具備了合法的形式，也會(huì)引起絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)雙方以外農(nóng)戶的懷疑和不滿，極易造成群眾集體上訪，甚至哄鬧政府，引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。
　　破壞性。顯性改變雖然也有一定的破壞性，但是相對(duì)這種隱性改變來(lái)說(shuō)要小的多。使用用途一旦被改變，土地資源遭到的多數(shù)為近乎毀滅性的破壞，其農(nóng)業(yè)用途很難恢復(fù)，甚至無(wú)法恢復(fù)。
　　
　　二、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)業(yè)用途被改變的原因
　　
　　土地供需矛盾。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)快速發(fā)展，私營(yíng)企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)土地的需求也隨之加大。然而，緊張短缺的土地資源和國(guó)家嚴(yán)格的土地政策，使供需產(chǎn)生矛盾。土地需求者于是絞盡腦汁，想辦法打主意，把目光盯在了農(nóng)民賴以生存的土地上。
　　利益驅(qū)動(dòng)。無(wú)論是顯性改變還是隱性改變，占地者看中的是土地中能夠獲得的潛在利益，或者是地表下埋藏的礦產(chǎn)資源。有的農(nóng)戶看中的也是不用種地就能獲得的收益。
　　權(quán)利冷漠。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中隨意改變農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象，有人認(rèn)為事不關(guān)己，高高掛起；有的農(nóng)戶只顧眼前利益，自己得錢不虧，土地轉(zhuǎn)出后與己無(wú)關(guān)，到期后再議；有的人甚至是村委會(huì)敢怒不敢言，以至干脆就不管。以上種種均助長(zhǎng)了改變土地用途的歪風(fēng)。
　　監(jiān)管不利。有些土地管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)，《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》賦予其對(duì)土地用途的監(jiān)督管理職責(zé)，然而事實(shí)上，他們沒(méi)有積極的履行法律賦予的職責(zé)，放任不管或是互相推委扯皮，部分工作人員甚至與用地者合謀，共同參與對(duì)土地的破壞，造成土地農(nóng)業(yè)用途的改變。
　　法律宣傳不到位?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施已經(jīng)五年有余，但是由于宣傳不到位，許多農(nóng)戶包括村委會(huì)根本就不理解何為土地流轉(zhuǎn)、應(yīng)該如何流轉(zhuǎn)；對(duì)所有權(quán)理解不清，認(rèn)為土地分到手以后就是自己的，有權(quán)利隨意處分；認(rèn)識(shí)不到土地資源的重要性和隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法性、后果嚴(yán)重性。這也是造成土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)業(yè)用途被改變的重要原因之一。
　　
　　三、解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中改變農(nóng)業(yè)用途問(wèn)題的對(duì)策
　　
　　土地是農(nóng)民賴以生存的根本，是重要的生產(chǎn)資料，土地資源日趨緊張，且不可再生，因此對(duì)在地流轉(zhuǎn)過(guò)程中隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的問(wèn)題，要通過(guò)各種途徑予以解決。
　　搞好法律宣傳。大力宣傳《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》以及黨的各項(xiàng)土地政策，用正確的輿論引導(dǎo)農(nóng)民正確流轉(zhuǎn)，珍惜土地資源，是廣大人民群眾充分認(rèn)識(shí)土地的重要性和私自改變土地用途的違法性，在全社會(huì)形成自覺(jué)愛(ài)護(hù)土地、合理開發(fā)利用土地的良好氛圍。
　　嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要應(yīng)該貫徹執(zhí)行黨的土地政策，監(jiān)督農(nóng)村土地的合理利用，提供政策和法律服務(wù)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；村級(jí)組織應(yīng)依法維護(hù)農(nóng)民土地的承包權(quán)和集體土地權(quán)益，監(jiān)督農(nóng)村土地的合理利用。為有效遏制改變土地農(nóng)業(yè)用途現(xiàn)象的發(fā)生，各職能部門要協(xié)調(diào)連動(dòng)，齊抓共管，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)合同的訂立，建立流轉(zhuǎn)合同檔案，定期檢查流轉(zhuǎn)后的土地利用狀況，搞好事前、事中、事后的監(jiān)督管理。土地管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地占用的管理，防止以流轉(zhuǎn)為名，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
　　嚴(yán)懲隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為?！锻恋毓芾矸ā吩诜韶?zé)任一章中，對(duì)非法占用土地、擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為明確了詳盡的處罰措施；《中華人民共和國(guó)刑法》第342條規(guī)定則更為嚴(yán)厲。這就需要相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)法，加大打擊力度，避免有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，杜絕隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途行為的發(fā)生。
　　作者單位: