農(nóng)村公共產(chǎn)品供需調(diào)查與思考

　　摘要：長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不能很好的滿足農(nóng)村的需求，由此衍生了一系列的問題。本文在大量調(diào)查研究基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供需狀況和矛盾，并探討了產(chǎn)生該矛盾的原因，在此基礎(chǔ)上提出了建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策和建議。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；需求；調(diào)查
　　
　　 一、農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的必然性
　　
　　1.農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵
　　農(nóng)村公共產(chǎn)品系指農(nóng)村發(fā)展所需的，消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品與服務(wù)。其性質(zhì)不同可以分為公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩大類；根據(jù)其消費(fèi)受益范圍可以分為全國(guó)性的、地區(qū)性的與社區(qū)性的。大致包括：義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)保障、社會(huì)治安，文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)；供水、供電、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施；生態(tài)環(huán)境建設(shè)、環(huán)境綜合整治，防災(zāi)減災(zāi)、氣象、公共科技資源與服務(wù)；病蟲害防治，行政、法律服務(wù)等。
　　2.農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的必然性
　?。?）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求增加公共產(chǎn)品的供給。長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)執(zhí)行的是重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的方針政策，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。需要增加更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，才能保證和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)步發(fā)展。（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必然要求更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展的傾斜政策，從而形成了一整套城鄉(xiāng)、工農(nóng)差別對(duì)待的體制。有利于城市和工業(yè)發(fā)展的諸如土地、就業(yè)、教育和社會(huì)保障等相應(yīng)制度和政策的傾斜，阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。（3）農(nóng)民生活質(zhì)量的相對(duì)提高必然導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品需求增加。只有增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，才能提高農(nóng)村勞動(dòng)者的綜合素質(zhì)，才能為發(fā)展生產(chǎn)提供必要的物質(zhì)保障，進(jìn)而為農(nóng)民的增收提供有力的保障。
　　
　　 二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題
　　
　　1.農(nóng)村公共產(chǎn)品總體投入不足
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有超過一半的行政村還沒有通自來水，全國(guó)農(nóng)業(yè)主灌區(qū)骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)凸顯落后，農(nóng)村九年義務(wù)教育的目標(biāo)仍未完全實(shí)現(xiàn)，交通網(wǎng)、能源網(wǎng)、信息網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后。我國(guó)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的水平僅為3%左右，遠(yuǎn)不及發(fā)展中國(guó)家的一般水平(約為10%)?？梢姡覈?guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入過低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。
　　2.財(cái)政體制造成農(nóng)村公共產(chǎn)品局部供給不均衡
　　我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的比重分別為2% 、11% 、9%和78%。這些事權(quán)，大都剛性強(qiáng)，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)快。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，使得憑借本級(jí)政府的財(cái)政收入無力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。因而造成縣鄉(xiāng)兩級(jí)所承擔(dān)部分公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。
　　3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏效率
　　基層政府在對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中是起支配作用的變量，基層政府供給公共產(chǎn)品時(shí)不是根據(jù)農(nóng)村的需求而是自上而下地考核政績(jī)，公共產(chǎn)品供給缺乏科學(xué)的決策機(jī)制。中央財(cái)政的支出項(xiàng)目和數(shù)量，往往不能照顧到地方的各種實(shí)際需求，這使得有限的資金在運(yùn)用中配置效率低下，公共產(chǎn)品的效用得不到最大化。
　　
　　 三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因
　　
　　1.自上而下的制度外公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制沒有改變
　　承擔(dān)地方公共物品供給大部分成本的農(nóng)民很少有機(jī)會(huì)直接表達(dá)自己的需求。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然按照規(guī)定農(nóng)民可以對(duì)一些村級(jí)公共品實(shí)行“一事一議”，但這只是針對(duì)一些臨時(shí)的或受益面較小的公共品適用，在大量的農(nóng)村公共品供給中(如義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫、道路修建、行政管理等)農(nóng)民很難有機(jī)會(huì)直接表達(dá)自己的需求，自上而下的制度外公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制并沒有改變。這種自上而下的公共物品供給決策程序極易導(dǎo)致制度外公共產(chǎn)品供給脫離農(nóng)民的實(shí)際需要，必然造成農(nóng)民不太需要的非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給膨脹，而農(nóng)民急需的生產(chǎn)性和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品卻嚴(yán)重短缺。
　　2.農(nóng)村部分公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位
　　中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任上劃分不盡合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)著許多應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的支出。比如農(nóng)村義務(wù)教育，在人口流動(dòng)越來越頻繁的今天，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給的農(nóng)村義務(wù)教育的效益越來越多地外溢到其他地市、省份，卻未得到相應(yīng)的橫向或縱向轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償，從而造成越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)財(cái)力匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承擔(dān)教育成本的壓力越大，教育效益外溢越大，從而難以擺脫貧困的惡性循環(huán)。
　　3.供給渠道單一
　　現(xiàn)行體制下，私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是供給的重要主體。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查的湖北、陜西、黑龍江等地農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，政府供給幾乎都在80%左右，而其他非政府組織和個(gè)人投總共不到20%。政府機(jī)構(gòu)的“經(jīng)濟(jì)人”特性決定了由其主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給并不總是最有效率的。
　　
　　四、合理滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的對(duì)策
　　
　　1.實(shí)現(xiàn)投資主體多元化
　　首先，必須明確以城鄉(xiāng)兩種供給制度并軌為目標(biāo)，對(duì)城鄉(xiāng)公共品按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌供給，在此基礎(chǔ)上公共財(cái)政政策進(jìn)一步向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)傾斜，確保財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)速度不低于財(cái)政支出增長(zhǎng)速度。從事業(yè)單位中退出的資金用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。其次，對(duì)于農(nóng)村部分準(zhǔn)公共品可以采用公退民進(jìn)、民辦公助的方式，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，積極引進(jìn)民間資金和外資，按照“誰投資、誰收益”的原則來供給農(nóng)村公共產(chǎn)品。這樣既可以大大緩解農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給不足的問題，同時(shí)也減輕了地方政府的財(cái)政壓力。再次，為了緩解農(nóng)業(yè)稅免征對(duì)基層政府的財(cái)政壓力，以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需要，必須重構(gòu)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。
　　2.構(gòu)建開放式農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系
　　公共產(chǎn)品的供應(yīng)呈現(xiàn)出分層次的特點(diǎn)，受益范圍遍及全國(guó)的公共產(chǎn)品(如農(nóng)村基礎(chǔ)教育)由中央提供，而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品由相應(yīng)層次的地方政府提供；具有明顯外溢性的地方性公共產(chǎn)品則應(yīng)由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供；而一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品則還可以由私人和第三部門組織來提供。在明確劃分農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì)基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建開放式的公共產(chǎn)品供給體系，這個(gè)體系中的供給主體包括政府、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村私人以及非盈利的民間組織。為了保證這些供給主體各司其職，有必要建立相關(guān)的法規(guī)制度來進(jìn)行規(guī)范和制約。
　　3.構(gòu)建由內(nèi)部需求決定供給的機(jī)制
　　改革農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的決策程序，實(shí)現(xiàn)自下而上的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給決策程序，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品大都是同農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān)的，這類公共產(chǎn)品由于具有不完全的非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性，受益人數(shù)有限且邊界相對(duì)清晰，外溢效果小，農(nóng)民通常不會(huì)隱瞞對(duì)該類公共物品的偏好，市場(chǎng)機(jī)制完全可以發(fā)揮作用并解決搭便車的問題。因此，對(duì)于此類公共品最有效率的供給決策機(jī)制方式應(yīng)該是自下而上的，而不是自上而下的。
　　4.全面推行“一事一議”制度
　　對(duì)村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級(jí)道路與橋梁、村集體植樹造林等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金或勞務(wù)，遵循量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財(cái)務(wù)公開的原則，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)民主討論決定，屬于本村村民集體所有，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)管理使用的農(nóng)村公共產(chǎn)品分配方式，真正做到“一事一議”。
　　作者單位:西華大學(xué)管理學(xué)院
　　參考文獻(xiàn)：
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