誰催生了“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”怪胎等

　　新聞背景
　　蘭州剛剛上崗的千名協(xié)管員，因“以罰代管”違規(guī)授權(quán)，在短短三個(gè)月內(nèi)集體下崗；江西某市交警大隊(duì)一警察，在1000米的非通車路段，既不出示任何工作證件，也不管司機(jī)是否在場(chǎng)，一邊拍攝，一邊貼罰單，竟然在5分鐘時(shí)間內(nèi)開出16張罰單，罰款收入高達(dá)2550元——一些執(zhí)法部門、執(zhí)法人員在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，打著執(zhí)法的旗號(hào)亂收費(fèi)、亂罰款，引起民眾強(qiáng)烈不滿。不少地方政府對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行了一些探索，效果如何，且聽評(píng)說。
　　“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的存在主要是因?yàn)閳?zhí)法人員的個(gè)人收入、執(zhí)法部門的收入和地方政府的財(cái)政收入與罰款的“三掛鉤”。執(zhí)法行為回歸本位，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入與罰款的“脫鉤”
　　安徽省這個(gè)規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)不能說不好，也做了很多努力，目的是想能有效的制約“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的出現(xiàn)，值得稱贊。但效果如何我卻是很懷疑——理由就在于，這個(gè)規(guī)定沒有觸及問題的本質(zhì)。
　　“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”其實(shí)已經(jīng)和攔路搶劫并無不同，區(qū)別僅僅在于，搶劫者使用的是赤裸裸的非法暴力，而“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”中的“行政執(zhí)法人員”，使用的則是制服掩蓋著的“合法”暴力。但惟其如此，其所造成的后果往往更惡劣和更嚴(yán)重，因?yàn)槭芎φ卟粌H會(huì)因此而失去錢財(cái)，更會(huì)同時(shí)失去對(duì)政府的信任，而這又往往又會(huì)使他們因?yàn)榍蟾鏌o門而陷于絕望。去年，陜西省潼關(guān)縣工商局多次在潼關(guān)收費(fèi)站處強(qiáng)行攔截入境貨車進(jìn)行罰款。河南省鞏義市一位名叫張建勛的司機(jī)被非法罰款2．7萬元后，竟服毒自盡，引起全國(guó)關(guān)注——“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”再次被指為是導(dǎo)致慘劇的禍源。
　　
　　究竟是什么催生了“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”怪胎
　　
　　那么，究竟是什么原因催生了“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”這個(gè)怪胎呢?在我看來，主要就是三個(gè)“掛鉤”：一是執(zhí)法人員的個(gè)人收入和罰款掛鉤；二是執(zhí)法部門的收入和罰款掛鉤；三是地方政府的財(cái)政收入和罰款掛鉤。
　　這三個(gè)“掛鉤”導(dǎo)致的直接后果，就是“執(zhí)法”目的完全被異化，即從維護(hù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，變成了獲取罰款收入。比如禁止超載、超員的出發(fā)點(diǎn)原本是為了維護(hù)交通安全，保護(hù)交通設(shè)施，但在“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的口號(hào)下，卻異化成了只要交付了罰款，就可以合法地超載、超員，這就完全背離了對(duì)超載、超員行為設(shè)立罰則的初衷。在有些地方，甚至出現(xiàn)了為了增加罰款收入，而默許各種違法現(xiàn)象滋生的情況，這時(shí)的“執(zhí)法”，已經(jīng)不是在維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，而是在為破壞秩序發(fā)售“許可證”了。
　　只要執(zhí)法人員、執(zhí)法部門和地方政府仍然需要通過“罰款”來獲取收入，則無論對(duì)“自由裁量權(quán)”怎樣“細(xì)化”，至多也不過是使執(zhí)法人員在“經(jīng)濟(jì)”時(shí)感到有一點(diǎn)點(diǎn)不方便而已。所以從消除“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”這個(gè)禍害的角度來看，在“自由裁量權(quán)”上做文章。充其量只能算是揚(yáng)湯止沸，而釜底抽薪之策，只能是根本解決三個(gè)“掛鉤”問題，只有這樣，才能為執(zhí)法行為回歸維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的本位，創(chuàng)造一個(gè)基本的前提。
　　相比較而言，讓執(zhí)法人員的個(gè)人收入和罰款脫鉤，是最容易辦到的，其次是讓執(zhí)法部門的收入和罰款脫鉤，最難辦的是讓地方政府的收入和罰款脫鉤。因?yàn)樵谠S多地方，罰款已成為當(dāng)?shù)卣匾氖杖雭碓?，?cái)政壓力越大的地方政府對(duì)罰款的依賴程度越大。而只要最后這個(gè)“掛鉤”不解決，前兩個(gè)“掛鉤”也很難解決，因?yàn)榈胤秸畬⑷狈ψ銐虻膭?dòng)力來制止執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的亂罰款，這三者事實(shí)上形成了一個(gè)“分贓同盟”，共同的利益將他們牢牢的綁在了一起。
　　
　　“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”是在飲鴆止渴
　　
　　從經(jīng)驗(yàn)的角度來看，單靠中央政府的監(jiān)督或者“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”受害者的投訴，很難改變地方政府的行為，因此要讓地方政府下決心解決自己的“脫鉤”問題，就必須使其認(rèn)識(shí)到，如果堅(jiān)持“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”，自己就必然會(huì)受到市場(chǎng)規(guī)律的無情報(bào)復(fù)。這其中的道理其實(shí)非常簡(jiǎn)單：“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”對(duì)當(dāng)?shù)卣畞碇v，僅僅是一種直接和短期的收益，本質(zhì)上是在干一種飲鴆止渴式的蠢事。即以陜西潼關(guān)的這件事件為例，如果潼關(guān)以東的司機(jī)今后視潼關(guān)為畏途，拒絕向陜西輸送物資，則陜西的市場(chǎng)必然會(huì)逐步萎縮，而當(dāng)市場(chǎng)萎縮到“執(zhí)法”也不能“經(jīng)濟(jì)”時(shí)，市場(chǎng)與政府的博弈便以雙輸而結(jié)束。
　　地方政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)的擴(kuò)大是可以給政府帶來更多收益的，因?yàn)槎愂帐杖氡攘P款收入更具穩(wěn)定性，因此即便僅從收益的角度來看，這樣做也是只賺不賠的。一旦地方政府意識(shí)到了這一點(diǎn)并采取了有效措施，則因“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”而萎縮的市場(chǎng)將重現(xiàn)活力，其引來的外部資金可以維持剛性的財(cái)政支出，降低政府活動(dòng)對(duì)亂罰款的依賴程度，進(jìn)而也就可以有效減輕由“竭澤而漁”向“放水養(yǎng)魚”轉(zhuǎn)型的“痛苦”。
　　在這一過程中，媒體的“在場(chǎng)”是必不可少的，因?yàn)樵谛畔r(shí)代，輿論對(duì)違背規(guī)則的懲罰力度是不可限量的，足以對(duì)任何地方政府推行“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的沖動(dòng)產(chǎn)生足夠的威懾。此外，中央也應(yīng)該改變官員的考核方法，使他們能夠追求更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益而不再急功近利——做到了這些，我想，“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”也就將逐步從我們的生活中被消除，而不再能夠繼續(xù)危害我們了。
　　
　　部門“讓利”符合法治精神　楊小軍
　　
　　
　　開罰單的過程似乎演變成了“創(chuàng)收”的途徑，異化了的處罰，既沒有達(dá)到處罰的效果，也失去了法律的真諦
　　我國(guó)相當(dāng)多的行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來以處罰代替教育，不管違法行為輕微還是嚴(yán)重，往往“一罰了之”，不僅有一刀切的“懶政”作風(fēng)，也不禁讓人懷疑這樣“執(zhí)法”背后的“利益沖動(dòng)”。北京市工商局的做法，無疑是部門“讓利”與執(zhí)法為民的實(shí)效之舉。這一做法符合法治精神，又體現(xiàn)了以人為本的思想，是對(duì)公民權(quán)利的一種保護(hù)。
　　我們所處的社會(huì)有著相當(dāng)復(fù)雜、龐大的行政處罰措施和制度。應(yīng)該說，行政處罰給人們確立了各式各樣的行為規(guī)則，它用懲罰不利后果提示人們什么是該做的什么是不該做的。如此說來，行政處罰本身并不是目的，而只是手段。但是，我們當(dāng)下的行政處罰制度和處罰實(shí)踐，在一定程度和范圍內(nèi)已經(jīng)開始異化，處罰效果弱化，出現(xiàn)了一些制度上和執(zhí)行中的弊端。例如，處罰的教育、教化功能被弱化和忽略了，以罰代教、唯罰是從；由于經(jīng)濟(jì)處罰可以通過各種形式“返還”或者補(bǔ)給處罰機(jī)關(guān)，處罰機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，開罰單的過程似乎演變成了“創(chuàng)收”的途徑；處罰處罰再處罰的執(zhí)法，在行政機(jī)關(guān)與被處罰人之間不僅形成對(duì)立，而且被罰人也產(chǎn)生了罰錢就可以違法的交易心理。異化了的處罰，既沒有達(dá)到處罰的效果，也失去了法律的真諦!
　　為了改變這種被異化了的狀況，除了北京市工商局的做法，還有很多其他地方政府部門展開了積極嘗試，這些做法雖然不完全一樣，但都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是教育、指導(dǎo)等柔性手段在先，硬性處罰在后，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為往往先不直接處罰。對(duì)于此種做法，我認(rèn)為，大方向是好的，應(yīng)當(dāng)肯定，合法、合理、合情、合實(shí)際。
　　首先，這種做法并不違反法律規(guī)定。立法規(guī)定對(duì)違法行為人的處罰，多是有自由裁量權(quán)的，它要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)違法的具體情況依法處理和處罰，法律從來就沒有絕對(duì)規(guī)定，凡有違法行為，無論什么情況都必須給予處罰。這種做法正好是在法律的框架內(nèi)根據(jù)具體初次違法、輕微違法、過失違法等情節(jié)，在采取有針對(duì)性的措施和辦法，沒有超出法律的范圍和違背法律的精神，是合法的。
　　其次，這種做法不表明行政機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)，而恰恰相反，說明行政機(jī)關(guān)在積極細(xì)致地履行其職責(zé)。我們知道，對(duì)于違法行為，行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)從來就不僅僅是處罰，也不主要是處罰，其法定職責(zé)的核心是糾正和制止違法，減少違法、消除違法和避免違法。通過柔性教育、指導(dǎo)等形式，也同樣是在履行職責(zé)，只是方式方法不同而已。因此，是符合職責(zé)的。
　　另外，這種做法符合違法行為的實(shí)際。違反行政法的行為，也是千差萬別的，有故意違法和過失違法的，有初次違法和多次違法的，有危害后果嚴(yán)重的也有危害后果不嚴(yán)重的，等等。處罰與非處罰教育、指導(dǎo)措施適用的基礎(chǔ)，正是這種有差別的實(shí)際，合理有據(jù)。
　　最后，這種做法可以克服和減少單純處罰所產(chǎn)生的一些弊端?？梢韵蜏p少行政機(jī)關(guān)與違法行為人之間的情緒對(duì)立，在管理者與被管理者之間更容易形成良性的互動(dòng)；能讓違法人產(chǎn)生心里自責(zé)，愿意“改邪歸正”；在懲罰當(dāng)事人之前進(jìn)行教育、指導(dǎo)、輔導(dǎo)，而不是動(dòng)輒懲罰，也是合情的。(作者系國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任、教授、博導(dǎo))
　　
　　資料鏈接　產(chǎn)法動(dòng)態(tài)
　　1995年施行的(預(yù)算法)所規(guī)定的預(yù)算收入的組成將罰沒收入列入其中，意味著其必須上繳財(cái)政并執(zhí)行預(yù)算管理。
　　1996年施行的《行政處罰法》：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)，必須全部上繳國(guó)庫，任何行政機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、私分或者變相私分”，“財(cái)政部門不得以任何形式，向作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財(cái)物的拍賣款項(xiàng)”。
　　2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》：“公安機(jī)關(guān)依法實(shí)施罰款的行政處罰，應(yīng)當(dāng)實(shí)行罰款決定與罰款收繳分離；收繳的罰款應(yīng)當(dāng)全部上繳國(guó)庫”。
　　2006年11月24日《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，將各項(xiàng)罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)收入全額上繳財(cái)政；縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)家規(guī)定的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，將公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行全額保