“雙規(guī)”制度應(yīng)納入法制軌道

　　反腐倡廉前沿問題系列報道之一
　　制定一部長期穩(wěn)定、科學(xué)有效的專門法律，以使反腐敗工作在法治的軌道上進行，并受到法律的保障
　　
　　編者按
　　2006年12月25日，中共中央政治局召開會議，分析當前黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作形勢，會議指出，2006年黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了新進展新成效，同時也要看到，當前一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重，一些損害群眾利益的突出問題還沒有從根本上得到解決，反腐倡廉任務(wù)仍然艱巨。在總結(jié)成績的同時，本刊策劃了反腐倡廉前沿問題系列報道，約請有關(guān)專家撰寫了系列文章，下文即為其一。
　　
　　
　　遏制腐敗需要制定《反腐敗法》
　　
　　黨和政府歷來十分重視廉政建設(shè)，特別是黨的十一屆三中全會以來，始終沒有放松同貪污、賄賂犯罪等腐敗行為作斗爭。徹底清除貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象，需要一個相當艱巨的過程，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社會各方面力量，把事關(guān)黨和國家生死存亡的反腐敗斗爭進行到底。對此，我們必須在法制建設(shè)方面，制定一部長期穩(wěn)定、科學(xué)有效的專門法律，作為我國反腐敗工作的法律依據(jù)，以使反腐敗工作在法治的軌道上進行，并受到法律的保障。
　　懲治腐敗是一個系統(tǒng)工程，需要全社會的共同參與，絕不是一個或幾個國家機關(guān)的事。反貪污、賄賂的專門工作，必須取得人民群眾的廣泛支持，才能取得好的效果。群眾舉報對揭發(fā)和查處貪污、賄賂犯罪工作的推動，就證明了這一點。據(jù)統(tǒng)計，實行群眾舉報的第一年，即1988年，各級檢察機關(guān)就受理舉報貪污、賄賂線索6．7萬條。全國檢察機關(guān)每年立案偵查的貪污、賄賂犯罪案件，60％～70％來自群眾舉報。可見，群眾舉報在反貪污、賄賂斗爭中發(fā)揮了舉足輕重的作用。紀檢、檢察機關(guān)在不斷總結(jié)群眾舉報工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制訂了一些工作制度，用以鼓勵、獎勵、保護舉報人。
　　類似這樣的經(jīng)驗和制度規(guī)定，在司法實踐中還很多，需要將它們上升為法律，使之具有普遍效力。制定一部專門的《反腐敗法》，科學(xué)地匯總這些實踐經(jīng)驗，對于宣傳和動員人民群眾積極投身反腐敗斗爭，鞏固黨的執(zhí)政地位，樹立國家反腐倡廉形象，都有十分重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　制定專門反腐法案，在國外有先例可循
　　
　　據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，目前對貪污賄賂腐敗犯罪專門立法的國家有30多個，如新加坡、美國、菲律賓、越南、肯尼亞、贊比亞等等；涉及反腐敗的法案有100余部。
　　專門的《反腐敗法》集組織法、程序法、實體法于一體。這種立法模式有利于集中刑法資源，在遵循刑法典基本原則的前提下，按照特殊法優(yōu)于普通法的原則，加大對賄賂犯罪的懲治力度。如文萊1982年制定防止賄賂法，共40條，分7節(jié)。包括：對賄賂行為的懲處、對與代理人所做的腐敗交易的處罰、在某些案件中對賄賂的推定，本法的適用等。
　　專門的《反腐敗法》并不損害刑法典的完整性。專門的《反腐敗法》可以與刑法典、刑事訴訟法典相得益彰，編織起更加嚴密的反腐敗法網(wǎng)。如印度1988年制定的《防止腐敗法》第二十八條規(guī)定：“本法作為其他法律的補充而不是廢除。本法的任何條款均不能使根據(jù)其他法律可能被起訴的任何公務(wù)員免于起訴?！蹦崛绽麃?975年制定的《腐敗行為法令》第十二條規(guī)定：“盡管其他法律有相反規(guī)定，如果確信有合理根據(jù)，懷疑某人實施了本法中的犯罪，局長和有局長一般授權(quán)或特定事項授權(quán)的調(diào)查官，可以以局長認為合適的方法對各事項進行調(diào)查?！?br/>　　
　　反腐敗經(jīng)驗亟待法律化
　　
　　我國在反腐敗的長期實踐中，形成了許多行之有效的政策、措施、經(jīng)驗，有的雖然已經(jīng)以法律形式確定下來，但較為分散，不便操作；有的則沒有被上升為法律，致使一些好的措施、經(jīng)驗得不到充分運用，或者因為缺乏規(guī)范、制約而在實踐中扭曲變形。比如：舉報制度，“雙規(guī)”、“兩指”專案制度，指定管轄、請示報告制度，行賄區(qū)別對待制度等等。如果將這些措施和經(jīng)驗法律化、規(guī)范化，將給我國一些特殊反腐敗措施提供法律依據(jù)。以我國的“雙規(guī)”制度為例，“雙規(guī)”是指在規(guī)定的時間、規(guī)定的地點向紀檢部門如實說明自己的問題。這主要是對涉嫌職務(wù)犯罪或違紀的領(lǐng)導(dǎo)干部，采取的一種非訴訟的調(diào)查方式，在辦理職務(wù)犯罪，特別是貪污、賄賂犯罪的實踐中總結(jié)創(chuàng)造出來的，現(xiàn)已基本定型，有了較固定的程序。其特點是：其一，有一定的強制性，即在一定程度上限制被審查對象的人身自由，使其在一定的壓力下交代問題；其二，有一定的靈活性，由于司法機關(guān)沒有介入，由紀檢部門主持，立、撤案靈活，既可保護干部，澄清問題，又可懲治違紀違法干部，維護黨和政府形象。但“雙規(guī)”最大的缺陷是無法可依。畢竟其在一定程度上限制了公民人身自由，而《立法法》規(guī)定：限制公民人身自由的強制措施只能由法律規(guī)定。因此，“雙規(guī)”面臨兩種抉擇，要么取消，要么名正言順的納入法制軌道。從實踐效果來看，取消是一種消極選擇，正確的選擇應(yīng)該是嚴格規(guī)范，使之法律化。例如將執(zhí)法主體規(guī)定為反貪污賄賂部門或紀檢監(jiān)察部門，嚴格限定案件類別和執(zhí)行程序等。但這種特別制度不宜擴大到一切刑事犯罪，無法寫入《刑事訴訟法》，只能以專門的《反腐敗法》予以合法化。
　　
　　可制定若干特殊的原則和制度
　　
　　世界許多國家和地區(qū)根據(jù)國內(nèi)實情，制定了一些特殊的原則和制度。如文萊的《防止賄賂法》規(guī)定：“反賄賂局局長、副局長、助理局長、首席特別調(diào)查官有權(quán)在沒有逮捕令的情況下逮捕任何涉及本法規(guī)定的犯罪人員。”“無證逮捕”顯然與刑事訴訟法的原則相悖，也不宜作為特殊原則規(guī)定在訴訟法中，但立法者認為根據(jù)本國的司法實踐，有必要對貪污賄賂罪區(qū)別對待，那么，專門的反貪污賄賂法就是最好的載體。又如有的國家和地區(qū)對賄賂罪設(shè)置了證據(jù)推定制度。中國香港地區(qū)的《防止賄賂條例》第二十五條規(guī)定：“如已證明被告人曾給予或接受利益者，則除能證明被告人曾酬謝別人或受到別人的酬謝，并且此情況在起訴書中受到控告，即應(yīng)推定此種行為為賄賂，除非相反的情況得到證明?！毙谭ㄔ谝话闱闆r下是不會設(shè)置證據(jù)推定制度的。因為這會給訴訟帶來很大風險，甚至會造成對人權(quán)的侵害，立法機關(guān)之所以作出似乎與法律理論不符的規(guī)定，實屬反腐敗斗爭的需要。因為賄賂行為是一對一的，取證困難，往往證明了行賄，而受賄人拒不承認；或受賄人作了供述，而行賄人不承認，從刑法的角度都難以認定。證據(jù)推定制度的基本內(nèi)涵是：只要確證了一方行賄或受賄，即可推定另一方受賄或行賄，只有在被推定一方提出了反證并經(jīng)確認的情況下，推定才不成立。因此，我國可根據(jù)自己的特殊情形，制定若干特殊的原則和制度。
　　
　　簡介
　　本文作者系《中國懲治和預(yù)防腐敗重大對策研究》課題組組長，該課題為國家社科規(guī)劃課題，經(jīng)國家社科規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組批準，由69位專家學(xué)者及黨政官員組成課題組。其實踐方面的研究成果有的已進入國家相關(guān)決策，其理論研究成果有的受到理論界的高度重視和社會各界的關(guān)注，并被翻譯成英語、法語、德語等語言，在國際社會產(chǎn)生了廣泛影