目前,我國(guó)的基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和不同群體之間的差距逐步拉大,特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等,已成為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中面臨的突出問(wèn)題,并已成為影響社會(huì)公平公正的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。如何在增加社會(huì)公共產(chǎn)品供給的同時(shí),積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中必須高度關(guān)注的問(wèn)題。
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)務(wù)之急
我國(guó)已進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段。所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,就是要把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)放到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中統(tǒng)籌部署,把農(nóng)村社會(huì)事業(yè)放到全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中統(tǒng)籌安排,充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用,使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果。但目前,除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與居民收入低于城市外,農(nóng)村還面臨著公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)供給匱乏的突出矛盾:農(nóng)民難以獲得公共醫(yī)療、義務(wù)教育、最低保障等基本公共服務(wù),并由此導(dǎo)致了他們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保障。因此,盡快提升農(nóng)村基本公共服務(wù),積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,不僅體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求,也是新階段扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)所在。
推進(jìn)公共服務(wù)均等化初步具備條件
當(dāng)前,我國(guó)正面臨著十分難得的發(fā)展機(jī)遇和條件,總體上已具備了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題的基礎(chǔ)與條件:一是我國(guó)公共財(cái)力及社會(huì)保障能力大幅提高,2006年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到3.9萬(wàn)億元左右,增幅達(dá)24.7%,有比較充足的經(jīng)濟(jì)力量統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的積弊和問(wèn)題。二是科學(xué)發(fā)展觀理論和五個(gè)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的提出,以及中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的推行,為全面破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制奠定了重要的思想基礎(chǔ)。中央日前明確提出將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政保障范圍和建立農(nóng)村最低生活保障制度,標(biāo)志著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的方式正在發(fā)生劃時(shí)代的變革。三是農(nóng)村公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失以及農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的強(qiáng)烈期盼,使農(nóng)村理所當(dāng)然成為實(shí)施全國(guó)基本公共服務(wù)均等化的突破口。
如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化
農(nóng)村基本公共服務(wù)主要包括國(guó)防、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)及公共安全服務(wù)等。目前除國(guó)防、外交等公共服務(wù)具有城鄉(xiāng)均等化意義外,其它眾多的公共服務(wù)在農(nóng)村和城市之間明顯失衡。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,關(guān)鍵在于積極構(gòu)建相關(guān)制度基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度,形成公共服務(wù)均衡分配的制度基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的主要原因在于城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)。要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,首先必須打破城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu),盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。一要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制,促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。按照中央的部署,今年已將農(nóng)村義務(wù)教育全部納入公共財(cái)政保障范圍,從制度上保障了農(nóng)村孩子享受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。此外,還要保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利,使農(nóng)民工子女與所在城市義務(wù)教育階段的孩子享受同等政策。二是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)投入,逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,加快建立和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,保障農(nóng)民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務(wù)。三是逐步建立城鄉(xiāng)可銜接的農(nóng)村社會(huì)保障體系。前不久農(nóng)村工作會(huì)議明確提出要“積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度,鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度,支持未建立制度的地區(qū)建立制度?!边@是繼全面取消農(nóng)業(yè)稅后又一項(xiàng)惠農(nóng)政策,是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重大舉措。今后還要妥善解決失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題,著力推進(jìn)農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助等制度建設(shè)、積極探索建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度。四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè),促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。著重建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng),統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制,取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種限制,建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制,營(yíng)造公平的就業(yè)環(huán)境。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村面貌。認(rèn)真搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃,將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃,加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村的延伸,公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋,不斷改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。
完善公共財(cái)政體制,形成可持續(xù)的農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政支持機(jī)制。公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政“公共性”的重要體現(xiàn),必須按照不斷強(qiáng)化公共服務(wù)和逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求,深化財(cái)政體制改革,健全公共財(cái)政體制,把更多財(cái)政資金投向農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域,滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求。一是適應(yīng)我國(guó)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村新階段的要求,調(diào)整國(guó)民收入分配格局和財(cái)政支出結(jié)構(gòu),使其更多地向農(nóng)村傾斜,擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍,建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。
中央已明確提出今年新增政府投資的大部分要用于新農(nóng)村建設(shè),確保用于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的投資總規(guī)模比2006年有所增加,確保用于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的投資比重比2006年提高。此外,要深化農(nóng)村金融改革,建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系,逐步形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定資金來(lái)源。二是合理調(diào)整和改善財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu),加大在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入,形成有力的可持續(xù)的財(cái)政支持機(jī)制,逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。
科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán),建立中央與地方公共服務(wù)分工和問(wèn)責(zé)機(jī)制。目前中央和地方的財(cái)力與支出責(zé)任不對(duì)稱,直接影響了政府公共服務(wù)的提供和效率,也造成了城鄉(xiāng)間公共服務(wù)職責(zé)和供給能力的差距。因此,以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn),進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)十分必要。首先應(yīng)依據(jù)公共產(chǎn)品公益性涉及的范圍,明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)。受益范圍遍及全國(guó)的公共產(chǎn)品,由中央政府提供;受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品,由相應(yīng)層級(jí)的地方政府提供;具有效益外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供。在此基礎(chǔ)上,按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則,調(diào)整中央與地方政府之間的財(cái)權(quán)分配格局,健全政府公共服務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估體系,強(qiáng)化各級(jí)政府公共服務(wù)的責(zé)任,形成科學(xué)的公共服務(wù)分工和問(wèn)責(zé)機(jī)制。
加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,完善政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的重要手段。為了有效調(diào)節(jié)和保障城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均衡發(fā)展,就必須強(qiáng)化政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于公共服務(wù)均等化的作用,加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。特別在當(dāng)前,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)重點(diǎn)向縣鄉(xiāng)級(jí)傾斜,提高縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)力,以增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。
積極引入社會(huì)資本,完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機(jī)制。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé),強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品中的主體地位和主導(dǎo)作用,加快建設(shè)服務(wù)型政府,是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。但由于我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給水平很低,供給任務(wù)十分艱巨,再加上我國(guó)財(cái)政實(shí)力有限,僅僅依靠財(cái)政力量難以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。因此,政府可以利用各種政策安排鼓勵(lì)民間資本積極參與農(nóng)村公共品服務(wù),補(bǔ)充政府供給的不足,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體的多元化。