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    縣鄉(xiāng)財政困難成因分析及化解對策

    2007-12-29 00:00:00趙啟欣
    中國集體經(jīng)濟 2007年1期


      [摘 要] 近年來,縣鄉(xiāng)財權(quán)和事權(quán)不一致,財政收入趨緊,地區(qū)貧富差距加大,原有債務(wù)負擔難以消化,表明縣鄉(xiāng)財政步入了困境。能否走出困境對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展關(guān)系重大。
      [關(guān)鍵詞] 縣鄉(xiāng)財政 成因 對策
      
      縣鄉(xiāng)財政是我國財政體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),也是我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量,對我們整個國家財政收支具有舉足輕重的影響。近年來,我國縣鄉(xiāng)財政困難較大,已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。縣鄉(xiāng)財政能否走出困境,關(guān)系到我國公共財政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定,關(guān)系到我國經(jīng)濟能否快速健康發(fā)展,關(guān)系到我國全面建設(shè)小康社會的目標能否如期實現(xiàn)。
      
      一、縣鄉(xiāng)財政困難的成因分析
      
     ?。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)財權(quán)和事權(quán)不一致
      從1994年開始,我國實行了以分稅制為主要內(nèi)容的財政體制改革,取得了積極的效果,盡管如此,分稅制還是很不完善。省以下政府層層向上集中資金,基本權(quán)卻有所下降,特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府,履行事權(quán)需財力與其可用財力嚴重不一致。
      縣鄉(xiāng)財政通過各種方式不斷向上集中。中央集中了各地的增值稅、消費稅;省和地市級政府在集中了縣鄉(xiāng)增值稅、消費稅的基礎(chǔ)上又集中了一部分共享收入和專項收入??h鄉(xiāng)財權(quán)殘缺,財力大量被集中,大大削弱了縣鄉(xiāng)的財政實力。在縣鄉(xiāng)財政資金被集中的同時,基本的事權(quán)卻在不斷下移??h鄉(xiāng)政府要提供農(nóng)業(yè)發(fā)展、義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生醫(yī)療保健、行政管理、社會保障等資金需求。而在很多國家,通常由中央政府和省級政府負責教育和醫(yī)療衛(wèi)生,社會保障和福利幾乎常常由中央政府提供。由此出現(xiàn)了財權(quán)和事權(quán)的嚴重不一致現(xiàn)象,而這種不一致正不斷加大目前我國縣鄉(xiāng)兩級財政的困難。
     ?。ǘ┛h鄉(xiāng)財政收入趨緊,并且地區(qū)貧富差距很大
      縣鄉(xiāng)財政的來源主要有工商稅、向農(nóng)民收取的各項稅費以及上級政府的轉(zhuǎn)移支付。目前,我國相當一部分地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達,市場化程度不高,農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚處于發(fā)展階段,難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)含量低、發(fā)展緩慢并困難重重,這些都使得縣鄉(xiāng)政府難以有充足的工商稅源。農(nóng)村費改稅之后,取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌等面向農(nóng)民征收的事業(yè)性收費和政府性基金,取消了農(nóng)村教育集資等涉及農(nóng)民的政府性集資,取消了屠宰稅,調(diào)整了特產(chǎn)稅等,這些政策的實施都會造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的大幅減少,進而影響到縣級財政。我國目前正加緊農(nóng)業(yè)稅的改革,農(nóng)業(yè)稅下調(diào)直至取消后,縣鄉(xiāng)財政的缺口必將更大。另外,轉(zhuǎn)移支付制度也存在一定缺陷。
      (三)原有債務(wù)負擔難以消化
      一般情況下,縣鄉(xiāng)財政債務(wù)主要來自三個方面:一是欠上級財政部門的債務(wù),主要包括國債轉(zhuǎn)貸資金、世界銀行及外國政府貸款和周轉(zhuǎn)金;二是糧食企業(yè)的虧損掛帳;三是欠銀行、企業(yè)和個人的債務(wù),主要包括為解決農(nóng)村合作基金會、農(nóng)村信用合作社等金融風險問題由財政兜底的中央銀行的再貸款,以及為興辦企業(yè)、發(fā)放工資、完成財政收入任務(wù)等向金融系統(tǒng)和企業(yè)、個人的借款??h鄉(xiāng)財政原有債務(wù)的不斷累積迭加使得本來已困難重重的財政更加雪上加霜。
      
      二、縣鄉(xiāng)財政困難的化解對策
      
     ?。ㄒ唬┐_定縣鄉(xiāng)財政的職能,促進財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一
      明確縣鄉(xiāng)財政的職能??h鄉(xiāng)財政職能主要包括生產(chǎn)發(fā)展職能、收支管理職能、財務(wù)管理與監(jiān)督職能、公共需要職能、國有資產(chǎn)管理職能等。其中公共需要的職能包括行政管理、國家和社會安全、穩(wěn)定、科技教育、公益文化、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障、維護市場經(jīng)濟秩序、擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。根據(jù)公共財政理論,應該將涉及省級資源配置和區(qū)域范圍受益的公共產(chǎn)品,如地區(qū)性交通、基礎(chǔ)教育、城建等等劃歸省級政府,并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)的分級體制,實行層級管理。上級政府在核定財政體制時,在財力上要給予縣鄉(xiāng)政府最基本的財政需要。凡有利于縣鄉(xiāng)政府職能完善和基層政權(quán)建設(shè)的事權(quán)應下放給縣鄉(xiāng),與此相適應,將適宜于縣鄉(xiāng)征收和管理的稅種劃歸縣鄉(xiāng),保證縣鄉(xiāng)有自己的主體稅種,確??h鄉(xiāng)財政收入穩(wěn)定增長。
     ?。ǘ┌l(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟,增加稅源
      大力扶植和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),發(fā)展農(nóng)業(yè)稅源。一是要加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入,并合理調(diào)整投資結(jié)構(gòu),注重對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造,走農(nóng)業(yè)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的路子;二是充分利用各類土地資源,大力發(fā)展種植、養(yǎng)殖等農(nóng)、林、水、牧產(chǎn)品,發(fā)展多種經(jīng)營,努力增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入,發(fā)展以農(nóng)特產(chǎn)品加工為主的鄉(xiāng)村私營股份合作企業(yè)和個體經(jīng)營,并建立一定規(guī)模的農(nóng)貿(mào)市場體系,把農(nóng)產(chǎn)品推向市場,努力增加財源。
      大力發(fā)展縣域經(jīng)濟,在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局方面對適合縣鄉(xiāng)發(fā)展的工業(yè)、能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,可考慮建在縣城或縣鄉(xiāng)中心城鎮(zhèn),通過發(fā)展縣域經(jīng)濟帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。積極開拓市場,提供較完善的交通設(shè)施、商業(yè)設(shè)施,營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,鼓勵民營資本、外資資本的進入,促進農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。充分利用縣鄉(xiāng)各種有利資源,發(fā)展特色經(jīng)濟,擴大稅源。引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)深化改革,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)真正成為獨立的法人實體和市場主體。通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展基金、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信用等形式,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展資金不足的問題。
      (三)精簡縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)
      在轉(zhuǎn)換政府職能、由縣級財政統(tǒng)籌預算收支的基礎(chǔ)上,強化縣鄉(xiāng)機構(gòu)編制管理,合理確定縣鄉(xiāng)組織機構(gòu)數(shù)量和人員編制徹底改革縣鄉(xiāng)機構(gòu)用人制度,全部實行競爭上崗。對一些職能弱化、重疊設(shè)置的部門和機構(gòu)要進行撤并;對從事經(jīng)營性和競爭性行業(yè)的部門單位要使之與行政脫鉤。實施政務(wù)公開,財務(wù)公開,強化監(jiān)督,提高行政工作的透明度。
     ?。ㄋ模┩晟妻D(zhuǎn)移支付制度,強化中央及省級政府對教育、衛(wèi)生的投入
      完善轉(zhuǎn)移支付制度,要以公共服務(wù)的均等化為轉(zhuǎn)移支付制度的目標,以中西部及廣大貧困落后農(nóng)村地區(qū)為轉(zhuǎn)移支付制度的方向,增加中央財政對中西部地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度,對現(xiàn)行專項貸款進行合理分配;同時增加省級財政對貧困縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度??h級財政部門要建立統(tǒng)一規(guī)范、公正透明的補助辦法,對自身財力無法保證基本支出需要的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),進行必要的調(diào)節(jié),逐步縮小財力差異。建立中央財政對經(jīng)濟困難地區(qū)義務(wù)教育的專項轉(zhuǎn)移支付制度和具有導向性的專項工程制度,確保農(nóng)村中小學職工工資按時足額發(fā)放,確保農(nóng)村中小學正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費的到位,確保農(nóng)村中小學危房改造等所需資金。明確中央、省、地市、縣各級政府對義務(wù)教育的財政承擔責任和比例,使義務(wù)教育經(jīng)費投入規(guī)范化、制度化、法律化,確保義務(wù)教育經(jīng)費投入有穩(wěn)定來源。對于衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)補助等支出,也應相應納入政府預算支出范圍,由各級政府統(tǒng)籌安排。中央政府應當在對貧困家庭和貧困地區(qū)的衛(wèi)生保健支出的籌資中起更加直接的作用。
      
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      參考文獻:
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