從新舊政策比較談我國(guó)個(gè)人所得稅改革

　　[摘 要] 2006年1月1日起至今，修改后的個(gè)人所得稅法已實(shí)施一年的時(shí)間。對(duì)政策效果而言，一年是一個(gè)十分短暫的時(shí)期，不能作為評(píng)價(jià)一項(xiàng)政策的有效階段。這次改革，是建立在以往所得稅法的基礎(chǔ)上所作的局部改良，因此，以新舊政策的比較去探討新政策出臺(tái)的時(shí)代適應(yīng)性及未來(lái)改革的發(fā)展方向是研究新政策的一種思路。
　　[關(guān)鍵詞] 個(gè)人所得稅 扣除標(biāo)準(zhǔn) 征收管理
　　
　　一、改革背景及研究思路
　　
　　1980年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，個(gè)人所得稅設(shè)置的初衷出于防止個(gè)人收入的差距過(guò)大。隨著改革開(kāi)放的深入，90年代中期進(jìn)行了稅制的重大改革，扣除標(biāo)準(zhǔn)也由1980年制定的400元上調(diào)到800元。任何一個(gè)稅種的出臺(tái)都有兩個(gè)作用：一是調(diào)控，二是為國(guó)家聚集一定的財(cái)富。個(gè)人所得稅的調(diào)控功能主要是平均收入之間的差距。當(dāng)時(shí)800元是一個(gè)相對(duì)較高的收入，現(xiàn)在800元在上海、深圳等高消費(fèi)地區(qū)，只是維持基本的生活水平。個(gè)人所得稅已不再是“劫富濟(jì)貧”的政策工具，開(kāi)始成為國(guó)家稅收的一個(gè)主要稅種，因此，要求改革個(gè)人所得稅稅法的呼聲在全國(guó)范圍內(nèi)此起彼伏。2005年10月27日，在各方壓力下，新的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》出臺(tái)，并于2006年1月1日起實(shí)施。
　　我們很難在新政策實(shí)施的一年里看到改革后的顯著效果，但是可以從對(duì)比的角度討論新政策的意義及仍須改進(jìn)的問(wèn)題。本文的研究思路如下：先拋出舊政策存在的不足，通過(guò)新舊政策的對(duì)比談新政策對(duì)已有問(wèn)題的改進(jìn)及對(duì)現(xiàn)實(shí)的影響意義，最后對(duì)未來(lái)個(gè)人所得稅改革的趨勢(shì)、方向提出建議。
　　
　　二、舊政策存在的問(wèn)題
　　
　　1、只看收入，不看負(fù)擔(dān)
　　舊的個(gè)人所得稅的問(wèn)題首先在于征收只看收入，不看負(fù)擔(dān)。稅務(wù)部門(mén)在征收個(gè)人所得稅時(shí)，根本不會(huì)關(guān)心你這個(gè)月有哪些開(kāi)銷(xiāo)。只要你取得了收入，就必須納稅。正是這種冰冷的原則，使個(gè)人所得稅飽受質(zhì)疑。
　　2、高收入人群每年稅收收入流失嚴(yán)重
　　個(gè)人所得稅的另一大問(wèn)題是其調(diào)節(jié)貧富差距的功能失效，工薪階層反而成為了納稅主力。1980年，我國(guó)個(gè)人所得稅開(kāi)征之際，城鎮(zhèn)職工平均每月工資收入僅為63.5元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到400元的納稅門(mén)檻。那時(shí)，個(gè)人所得稅主要用來(lái)調(diào)節(jié)富人的過(guò)高收入。但是今天這個(gè)稅種已經(jīng)開(kāi)始把普通工薪階層口袋里的收入源源不斷地聚積到政府手里。有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)個(gè)人所得稅中，工薪階層繳納額占去了半壁江山。目前在我國(guó)，作為衡量社會(huì)貧富分化的基尼系數(shù)已超過(guò)了0.4，已經(jīng)達(dá)到貧富分化的警戒線。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家這個(gè)系數(shù)一般在0.3與0.4之間，這說(shuō)明我國(guó)的個(gè)人所得稅未能很好地發(fā)揮調(diào)節(jié)貧富差距的功能。高收入者納稅不高成為個(gè)人所得稅遭到置疑的另一個(gè)重要因素。
　　3、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制采用分類(lèi)稅制模式，對(duì)不同來(lái)源所得，用不同征收標(biāo)準(zhǔn)和方法
　　這種稅制模式既不能全面地體現(xiàn)納稅人的真實(shí)納稅能力及稅收的公平原則，也與個(gè)人所得稅的主要目標(biāo)產(chǎn)生沖突，對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度非常有限，同時(shí)分類(lèi)課稅模式也不能有效發(fā)揮個(gè)人所得稅的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)穩(wěn)定作用。同一收入水平的個(gè)人因其收入來(lái)源渠道不同，適用的稅率不同，最終負(fù)擔(dān)水平也不相同。
　　4、稅源隱蔽難監(jiān)控
　　隨著我國(guó)改革開(kāi)放及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人所得由單一向多元化、公開(kāi)向隱蔽化、相對(duì)集中向分散化發(fā)展，這種個(gè)人所得的“三化”現(xiàn)象還在逐漸擴(kuò)大，使得個(gè)人收入來(lái)源渠道增多，人們的收入水平顯著提高，收入結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜。除稅法上列舉的11項(xiàng)內(nèi)容外，還有許多隱蔽性收入及灰色收入等稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法實(shí)施監(jiān)控，即使在相當(dāng)窄的課稅范圍內(nèi)還規(guī)定了一些免稅、減稅，致使大量的稅收收入悄悄流失掉，這就造成個(gè)人所得稅稅源難以控管。
　　5、費(fèi)用扣除不合理
　　我國(guó)個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除，分別按不同的征稅項(xiàng)目采用定額和定率兩種扣除方法。但在一些具體問(wèn)題的處理上，既不符合個(gè)人所得稅的國(guó)際慣例，也與我國(guó)的實(shí)際情況相脫離。這一方面給征納雙方都帶來(lái)計(jì)算上的困難；另一方面也存在不合理、不公平的因素，表現(xiàn)在既沒(méi)有考慮通貨膨脹與價(jià)格水平的因素，更沒(méi)有考慮贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)子女的不同情況。
　　6、稅率設(shè)計(jì)欠公平
　　我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅適用兩種稅率，即超額累進(jìn)稅率和20%的比例稅率。超額累進(jìn)稅率也存在有工資薪金所得適用9級(jí)超額累進(jìn)稅率，個(gè)體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得和對(duì)企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得適用5級(jí)超額累進(jìn)稅率的差異。這種稅率制度在世界各國(guó)是不多見(jiàn)的。我國(guó)個(gè)人所得稅的稅率形式不僅增加了稅制的復(fù)雜性，也損害了經(jīng)濟(jì)效率，引起了納稅人的諸多不滿。
　　7、征管手段較落后
　　個(gè)人所得稅是所有稅種中納稅人最多的一個(gè)稅種，征管工作量相當(dāng)大，由于稅務(wù)機(jī)關(guān)征管手段落后，很難掌握納稅人同一應(yīng)稅項(xiàng)目的不同收入來(lái)源，而且稅務(wù)機(jī)關(guān)與金融機(jī)構(gòu)尚未聯(lián)網(wǎng)，根本談不上對(duì)納稅人收入的有效監(jiān)督，更無(wú)法掌握納稅人的真實(shí)收入。我國(guó)目前實(shí)行的代扣代繳和自行申報(bào)兩種征收方法，申報(bào)、審核扣繳制度等都不健全，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。
　　
　　三、新舊政策的比較及其意義
　　
　?。ㄒ唬┬屡f政策的比較
　　在第六條第一款，舊政策規(guī)定：“工資、薪金所得，以每月收入額減除費(fèi)用八百元后的余額，為應(yīng)納稅所得額?！毙抡邉t為：“工資、薪金所得，以每月收入額減除費(fèi)用一千六百元后的余額，為應(yīng)納稅所得額?！辈煌c(diǎn)主要在于扣除標(biāo)準(zhǔn)不同。在第八條，舊政策規(guī)定：“個(gè)人所得稅，以所得人為納稅義務(wù)人，以支付所得的單位或者個(gè)人為扣繳義務(wù)人。在兩處以上取得工資、薪金所得和沒(méi)有扣繳義務(wù)人的，納稅義務(wù)人應(yīng)當(dāng)自行申報(bào)納稅。”新政策則改為：“個(gè)人所得稅，以所得人為納稅義務(wù)人，以支付所得的單位或者個(gè)人為扣繳義務(wù)人。個(gè)人所得超過(guò)國(guó)務(wù)院規(guī)定數(shù)額的，在兩處以上取得工資、薪金所得或者沒(méi)有扣繳義務(wù)人的，以及具有國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形的，納稅義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定辦理納稅申報(bào)?？劾U義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定辦理全員全額扣繳申報(bào)?！辈煌c(diǎn)在于將自行申報(bào)改為全員全額扣繳申報(bào)。
　?。ǘ┬抡邔?shí)施的現(xiàn)實(shí)意義
　　1、改革個(gè)人所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)的意義
　?。?）對(duì)納稅人的影響。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局的統(tǒng)計(jì)，2004年中國(guó)個(gè)人所得稅收入1700多億元，65%來(lái)源于工薪階層。從這一角度分析，調(diào)高個(gè)人所得稅的納稅扣除標(biāo)準(zhǔn)使工薪階層受益最大，可以更好地保障工薪階層的收入。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長(zhǎng)楊志清認(rèn)為，費(fèi)用扣除額調(diào)至1600元后，月收入在2000元至3000元的工薪階層受益最大。還有一些專(zhuān)家經(jīng)測(cè)算后指出，扣除標(biāo)準(zhǔn)提高后，收入越低，減負(fù)越多，收入越高，減負(fù)越少。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，1600元的扣除標(biāo)準(zhǔn)的確照顧了中低收入者的利益，有利于發(fā)揮個(gè)稅對(duì)收入分配差距的調(diào)節(jié)作用。由于政策的調(diào)整導(dǎo)致的收入間接性的增長(zhǎng)，工薪階層可以在以下幾個(gè)方面處理這部分收益：增加家庭和個(gè)人的物質(zhì)商品消費(fèi)，包括生活必需品和高檔消費(fèi)品。這種商品的消費(fèi)會(huì)進(jìn)一步刺激物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)的生產(chǎn)；增加勞務(wù)商品的消費(fèi)。服務(wù)性行業(yè)會(huì)因此而進(jìn)一步繁榮；具有儲(chǔ)蓄偏好的人群，將增加儲(chǔ)蓄的存量，因此國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資體系將會(huì)得到更多的投資資金；增加直接投資，包括物質(zhì)資本投資和人力資本投資。增加的投資使得生產(chǎn)規(guī)模會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。勞動(dòng)力接受教育程度越高，勞動(dòng)者的創(chuàng)造能力越強(qiáng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度會(huì)進(jìn)一步提高。
　　（2）對(duì)政府的影響。個(gè)人所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)高，短期內(nèi)政府可支配的收入肯定會(huì)因個(gè)人所得稅征收的減少而減少，現(xiàn)在新政策每月扣除標(biāo)準(zhǔn)上升到1600元，工薪階層納稅面進(jìn)一步降至26%左右，即超過(guò)七成的工薪階層今后將不用交納個(gè)人所得稅。全國(guó)的年個(gè)人所得稅稅收將減少280億左右。納稅人會(huì)選擇如何處理由于稅收減少帶來(lái)的這部分收入。只要這部分資金用于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的循環(huán)體系內(nèi)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)的生產(chǎn)就會(huì)由于這部分資金的帶動(dòng)而受到不斷的刺激，因而會(huì)形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。所以，從長(zhǎng)期和全局范圍內(nèi)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大后，政府必然會(huì)從擴(kuò)大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)中取得更多的收入。
　　
　　2、征收管理改革的意義
　　2005年推出的個(gè)稅征收管理改革十分搶眼，代表了我國(guó)個(gè)稅改革的方向，真正讓所得稅發(fā)揮應(yīng)有的功能。筆者認(rèn)為這其中體現(xiàn)的改革與示范意義大于實(shí)際意義，更多是體現(xiàn)一種政策導(dǎo)向。
　　（1）一戶式“鎖定每個(gè)人。新《個(gè)人所得稅管理辦法》第四條規(guī)定：省以下（含省級(jí)）各級(jí)稅務(wù)管理機(jī)關(guān)將逐步對(duì)中國(guó)境內(nèi)的每個(gè)納稅人建立收入和納稅檔案，實(shí)施”一戶式“動(dòng)態(tài)管理。稅務(wù)部門(mén)還將與金融等部門(mén)協(xié)作，通過(guò)評(píng)估分析找出收入與納稅異常的個(gè)人實(shí)施重點(diǎn)檢查。
　?。?）明細(xì)賬記錄扣繳質(zhì)量。新辦法規(guī)定的“代扣代繳明細(xì)賬制度”是指，企業(yè)在扣繳個(gè)稅時(shí)還要向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送其支付收入的個(gè)人所有的基本信息、支付個(gè)人收入和扣繳稅款明細(xì)信息以及其他相關(guān)涉稅信息，并按每個(gè)人逐項(xiàng)填寫(xiě)完整。稅務(wù)機(jī)關(guān)則利用這些信息來(lái)控制扣繳質(zhì)量，同時(shí)還將與其同期財(cái)務(wù)報(bào)表交叉比對(duì)，防止扣繳義務(wù)人虛列工資總額。同時(shí)扣繳義務(wù)人也將建立檔案，除了基本信息外，應(yīng)納稅所得額、免稅收入、應(yīng)納稅額、納稅人數(shù)、減免稅額、罰款等都將記錄在案。
　?。?）人人都將雙向申報(bào)?！半p向申報(bào)”是新辦法的一個(gè)特色。用人單位要申報(bào)扣繳情況，雇員個(gè)人也要申報(bào)各項(xiàng)收入。通過(guò)雙向申報(bào)一方面由個(gè)人自行申報(bào)各項(xiàng)收入，另一方面通過(guò)與扣繳信息的比對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并要求納稅人及時(shí)修正申報(bào)，這體現(xiàn)了一定的人性化理念。
　?。?）部門(mén)配合堵住漏洞。新《辦法》第二十條規(guī)定：稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)與公安、檢察、法院、工商、銀行、文化體育、財(cái)政、勞動(dòng)、房管、交通、審計(jì)、外匯管理等部門(mén)的合作聯(lián)系?？梢韵胂螅绱瞬块T(mén)協(xié)作一旦成功，每個(gè)人的收入來(lái)源就會(huì)變得透明，比如房屋出租收入、家教收入、演出收入等都將被監(jiān)控，甚至兌換外幣的差價(jià)款都能被查到。
　?。?）高收入人群被重點(diǎn)鎖定。新辦法詳細(xì)規(guī)定了，金融、保險(xiǎn)、證券、電力、電信、房地產(chǎn)、高新技術(shù)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、體育俱樂(lè)部等高收入行業(yè)人員；以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資者、影視明星、歌星、體育明星、模特等高收入個(gè)人，將被納入重點(diǎn)納稅人范圍，同時(shí)還規(guī)定對(duì)知名度較高、收入項(xiàng)目較多者等六類(lèi)人實(shí)施重點(diǎn)管理。
　　（6）全員全額評(píng)估納稅。全員全額管理是指凡取得應(yīng)稅收入的個(gè)人，無(wú)論收入額是否達(dá)到個(gè)人所得稅的納稅標(biāo)準(zhǔn)，均應(yīng)就其取得的全部收入，通過(guò)代扣代繳和個(gè)人申報(bào)，全部納入稅務(wù)機(jī)關(guān)管理。而目前我國(guó)的個(gè)稅扣繳明細(xì)申報(bào)，僅就達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人收入進(jìn)行登記，而且基本屬工資性收入。
　　
　　四、完善我國(guó)個(gè)人所得稅的幾點(diǎn)思考
　　
　　1、個(gè)人所得稅征稅方式的選擇。個(gè)人所得稅的征稅方式有三種類(lèi)型：一是分類(lèi)征稅制，二是綜合征稅制，三是分類(lèi)綜合征稅制。在實(shí)踐中，各國(guó)都根據(jù)自己的客觀情況和主觀需要，選擇了相應(yīng)的征稅方式。中國(guó)目前實(shí)行的是分類(lèi)征稅制。但為了解決我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅存在的問(wèn)題，財(cái)政部官員表示，我國(guó)個(gè)人所得稅制將由分類(lèi)征收向綜合征收與分類(lèi)征收相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。根據(jù)新的改革設(shè)想，我國(guó)將可能對(duì)個(gè)人的經(jīng)常性收入，如工資、薪金等實(shí)行綜合征收的方法，按月預(yù)繳，年終匯算清繳，多退少補(bǔ)；對(duì)其余的非經(jīng)常性個(gè)人收入，如稿費(fèi)、彩票中獎(jiǎng)收入等，依然采取分類(lèi)征收的方法。對(duì)經(jīng)常性收入實(shí)行綜合征收，在一定程度上可以改變稅負(fù)不公的現(xiàn)象。
　　2、個(gè)人所得稅的免稅項(xiàng)目應(yīng)體現(xiàn)人性化。世界各地都在對(duì)費(fèi)用扣除的范圍、標(biāo)準(zhǔn)做一些調(diào)整，我國(guó)也應(yīng)該如此，以體現(xiàn)稅收的人性化。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅在征收時(shí)，可以參照發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，考慮到每個(gè)人的具體情況，分別對(duì)待，不搞簡(jiǎn)單的“一刀切”。
　　3、個(gè)人所得稅的稅率設(shè)計(jì)。除簡(jiǎn)單提高免征額外，減少級(jí)次、擴(kuò)大級(jí)距并降低稅率，特別是3000～5000元這一區(qū)間內(nèi)的收入應(yīng)采取低稅率政策，因?yàn)檫@一階層屬于中等收入階層，在全國(guó)所占比例并不大，但消費(fèi)潛力非常大。稅率過(guò)高會(huì)抑制中國(guó)的消