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    珍惜土地 堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀

    2007-12-29 00:00:00
    中國集體經(jīng)濟(jì) 2007年1期


      [摘 要]在我國,土地問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻。2007年國家公務(wù)員考試《申論》主要考察了國土資源的問題,足見其重要性。從分析我國土地問題存在的深層次問題,呼吁大家珍惜土地,堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。
      [關(guān)鍵詞]土地問題 深層次原因 科學(xué)發(fā)展觀
      
      今年國家公務(wù)員考試《申論》部分引用了河北省一個(gè)關(guān)于土地使用案例,主要考察了國土資源問題。這從一個(gè)側(cè)面反映了:我國的土地問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻,已成為社會關(guān)注的熱點(diǎn),這也是國土資源管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。另外,這幾年集中爆發(fā)出來的土地問題,從表面上看,主要是地方政府行為問題,包括各種媒體也常說土地違法主要是地方政府違法。但是,深入探討,便會發(fā)現(xiàn),這里面還有更深層次的問題。
      
      一、土地問題的深層原因分析
      
     ?。ㄒ唬┴?cái)政體制問題
      土地問題就其本質(zhì)來說,是財(cái)政問題,金融問題。我國財(cái)政體制從1983年開始,大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段:
      第一個(gè)階段是劃分收支、分級包干階段(1983年—1993年)。該階段實(shí)質(zhì)是為進(jìn)一步調(diào)動地方的積極性,遵循“放權(quán)讓利”的思路,實(shí)行改革放權(quán)。雖然它與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是吻合的,使地方政府成為相對獨(dú)立的利益主體,在很大程度上激發(fā)了地方政府的積極性。但它從本質(zhì)上看仍未擺脫集權(quán)型的財(cái)政分配模式,沒有從根本上解決中央與地方政府之間財(cái)力分配的約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制問題,這為后來分稅制財(cái)政體制的改革奠定了基礎(chǔ)。
      第二個(gè)階段是分稅制財(cái)政體制階段(1993年以后至今)。實(shí)行分稅制改革,劃分國稅、地稅,逐步扭轉(zhuǎn)了前一階段財(cái)政困難的局面。分稅制體制改變了原來多種體制形式并存的現(xiàn)象,通過“存量不動、增量調(diào)整”的原則,既保證了中央財(cái)力不斷增強(qiáng),又有利于實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)存關(guān)系的逐步平穩(wěn)調(diào)整。然而,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的弊端日益顯現(xiàn),制約了國有企業(yè)改革的逐步深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,客觀上助長了重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖,妨礙了市場公平競爭和全國統(tǒng)一市場的形成,不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕。
      到1999、2000年,情況發(fā)生了根本性的變化,財(cái)政收入格局變?yōu)椤拔迦?,就是在全國?cái)政收入中,中央財(cái)政占了50%,省市級財(cái)政占30%,縣鄉(xiāng)級財(cái)政占20%。有人曾概括這樣的財(cái)政收入格局為:中央過的是美日子,省市過的是甜日子,縣里過的是苦日子,鄉(xiāng)村沒法過日子??h鄉(xiāng)兩級財(cái)政供養(yǎng)人員占全國財(cái)政供養(yǎng)人員的67%,但是財(cái)力只占20%,所以縣鄉(xiāng)級財(cái)政普遍負(fù)債累累。而縣鄉(xiāng)是直接面向農(nóng)村的,因而也有人指出,財(cái)政分配不合理,是“三農(nóng)”問題的根源。其實(shí),土地問題的根源也是如此。財(cái)政收入分配格局改變了,但事權(quán)沒有改變,還不斷地給下邊出題目,提出加快城鎮(zhèn)化步伐,提出東部率先現(xiàn)代化,提出西部大開發(fā),提出振興東北,提出中部崛起,等等。形成了你追我趕之勢,大家都要加快發(fā)展。錢從哪里來?財(cái)政收入的主要稅種,產(chǎn)業(yè)稅、工業(yè)稅等大頭都?xì)w中央。
      留給地方的稅收,包括建筑稅、房地產(chǎn)業(yè)稅等。地方政府慢慢意識到,只要大興土木,不僅能夠顯示政績,而且能夠財(cái)源滾滾,何樂而不為?1999、2000年以后,全國掀起建設(shè)熱和房地產(chǎn)熱,不是偶然的,而是有財(cái)政體制的動因。除了稅收,還有非稅收入,主要是土地出讓金。第三,還有與土地直接、間接有關(guān)的各種收費(fèi),有的是土地部門直接收的,有的是財(cái)政部門收的,有的是其他部門收的,反正你占著這塊地就搭上一個(gè)費(fèi),五花八門,名目繁多。浙江有一個(gè)縣的這類收費(fèi),一年就是2億多元。面對這樣的利益,地方政府能無動于衷?這就是財(cái)稅體制的外在壓力,使得各級地方政府產(chǎn)生擴(kuò)張用地的內(nèi)在動力。
     ?。ǘ┙鹑隗w制問題
      總的來看,地方政府的建設(shè)資金,房地產(chǎn)商的開發(fā)資金,個(gè)人購房的資金,主要都來自銀行的貸款,甚至上工業(yè)項(xiàng)目也靠銀行貸款。銀行放貸的依據(jù)就是政府信用和土地抵押,政府不會倒閉,土地是不動產(chǎn),跑不了,自然是優(yōu)良貸款。金融和土地相結(jié)合,導(dǎo)致城市建設(shè)熱房地產(chǎn)熱和工業(yè)開發(fā)區(qū)熱。2003年、2004年,中央宏觀調(diào)控抓兩個(gè)閘門:金融和土地,就是這個(gè)道理。當(dāng)然,銀行也有難處,目前存貸差越來越大,不放貸就可能破產(chǎn)。存貨差的背后又是老百姓不敢花錢,因?yàn)榭床≠F、上學(xué)貴、住房貴,加上老無所養(yǎng),有錢只好存在銀行,以備不測之需。
      除了財(cái)政推、銀行拉之外,政府職能、干部體制也是引導(dǎo)各地大干快上的深層原因。
      (三)目前的供地模式不可持續(xù)
      我國目前的供地結(jié)構(gòu),各地情況不大一樣,大體上是“四三三”,甚至是“五三二”。就是說,基礎(chǔ)性公益性用地,如政府辦公樓、城市廣場道路、醫(yī)院、學(xué)校等等用地,在整個(gè)供地量中大體上占40%,甚至50%;工業(yè)性用地占30%;經(jīng)營性用地占30%,有的地方只占20%。公益性用地,財(cái)政要貼錢。工業(yè)用地,特別是開發(fā)區(qū)用地,也是賠錢的。各類工業(yè)用地開發(fā)成本大體上是每畝10萬元到20萬元之間,但是在出讓給企業(yè)的時(shí)候,多數(shù)是賠錢的,收不回成本。什么原因?招商引資的需要,地區(qū)之間競爭的需要。競爭,無非是軟硬環(huán)境,軟環(huán)境是各種服務(wù),硬環(huán)境就是土地。大家互相競爭,競相壓低地價(jià)。作為地方政府,算大帳,把企業(yè)引來了,稅收增加了,就業(yè)增多了,人氣上來了,經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,土地便宜點(diǎn)給他,在稅收上補(bǔ)回來,很難說是非理性的行為。經(jīng)營性用地招拍掛,價(jià)高者得地,土地賣高價(jià),政府有了收益,可以用于城市建設(shè),可以補(bǔ)補(bǔ)財(cái)政窟窿。這樣的機(jī)制,在東部發(fā)達(dá)地區(qū)勉強(qiáng)可以維持,因?yàn)檎猩桃Y有效益,可以通過稅收把這筆錢逐步收回來,達(dá)到平衡。但是中西部地區(qū)也學(xué)東部發(fā)達(dá)地區(qū)這么搞,引進(jìn)的企業(yè)沒有多少效益,沒有多少稅收,結(jié)果政府財(cái)政背上了很大的包袱,財(cái)政窟窿越填越大,這就孕育著政府的信用危機(jī),隱藏著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。即使是東部發(fā)達(dá)地區(qū),許多地方政府也清楚,這里有很大的風(fēng)險(xiǎn),一旦資金鏈斷了,就會形成惡性循環(huán):要填財(cái)政窟窿,就得征地賣地;產(chǎn)生新的窟窿,就得再征地,再賣地。這樣就導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式發(fā)生很大變化,背離了當(dāng)年設(shè)立土地儲備機(jī)構(gòu)的初衷。
      
      二、珍惜土地,堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀
      
      人多地少是我國的基本國情。目前,我國耕地面積只有18.51億畝,人均耕地僅有1.43畝,不到世界人均水平的40%。近七年來,全國耕地減少了1億畝,占全國耕地總量的5%以上。其中,生態(tài)退耕62%,農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整18%,建設(shè)占用14%,災(zāi)害損毀6%。耕地總量的逐年減少,進(jìn)一步加劇了土地供需矛盾。土地資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾日益突出。尤其是一些地方,一手圈占農(nóng)民的土地,一手用地做抵押,到銀行貸款,作為尋租的手段。有的地方開發(fā)區(qū)設(shè)立過多過濫,部分行業(yè)盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè),造成了建設(shè)用地需求的增加,大量耕地被占用和浪費(fèi)。既侵害了農(nóng)民利益,又影響了宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行,也增加了社會不穩(wěn)定因素。
      用科學(xué)的發(fā)展觀認(rèn)識和處理土地問題,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和很強(qiáng)的針對性??茖W(xué)的發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本,經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,體現(xiàn)了“三個(gè)代表”重要思想的要求,體現(xiàn)了立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)。樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,就要牢固樹立珍惜和節(jié)約資源的觀念,努力建設(shè)資源節(jié)約型國民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型社會。衡量一個(gè)地區(qū)的工作成績和干部政績,不僅要看經(jīng)濟(jì)指標(biāo),還要看人文指標(biāo)、資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)。按照中央要求,深入開展土地市場治理整頓,進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理,把好土地供給的閘門,正是為了促進(jìn)節(jié)地挖潛、集約用地,建設(shè)節(jié)地型社會。國土資源管理部門要緊緊抓住參與宏觀調(diào)控的機(jī)遇,認(rèn)清所擔(dān)負(fù)的任務(wù),盡職盡責(zé),堅(jiān)決落實(shí)中央的宏觀調(diào)控措施,始終堅(jiān)持耕地保護(hù)和集約用地,科學(xué)調(diào)控建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和布局。在治理整頓期間,對該暫停的用地要堅(jiān)決停下來,同時(shí),對確屬急需的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地,要按規(guī)定要求審查報(bào)批,進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù),提高報(bào)批效率。要繼續(xù)實(shí)行“部門聯(lián)合、經(jīng)常督促、及時(shí)通報(bào)、公開調(diào)查”的工作機(jī)制,從嚴(yán)查處重大土地違法案件。
      全面建設(shè)小康社會,對土地資源的保障能力提出了更高的要求。十分珍惜和合理利用每一寸土地,切實(shí)保護(hù)耕地,是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。深入開展土地市場治理整頓,大力盤活存量土地,轉(zhuǎn)變土地利用方式,推進(jìn)土地集約利用,是解決土地供求矛盾的有效途徑。要進(jìn)一步發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用,健全完善集約合理用地的激勵(lì)和約束機(jī)制,努力在全社會形成樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀、珍惜和節(jié)約每一寸土地的良好風(fēng)尚,走出一條符合我國國情的資源集約型的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展道路。
      
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