鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因及化解對(duì)策

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體系中最低一級(jí)，也是我國(guó)財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況負(fù)債嚴(yán)重，已影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已是中央和各級(jí)地方政府當(dāng)前急切需要解決的問題。
　　
　　一、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因分析
　　
　　1、不徹底的分稅制財(cái)政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的根源。首先，稅種的劃分不徹底，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源少。由于我國(guó)實(shí)行的是不徹底的分稅制，主要表現(xiàn)為：一是同一稅種因企業(yè)性質(zhì)不同而劃為不同的財(cái)政收入。二是存在共享稅種，即同一稅種的收入一部分歸中央財(cái)政，一部分歸地方財(cái)政。由于稅種劃分不徹底，致使財(cái)政收入形成不合理，往往把一些收入高、穩(wěn)定且征收容易的稅作為中央固定收入，而把一些收入低、不穩(wěn)定且征收困難的稅作為地方固定收入。同時(shí)，在中央、地方共享稅中，中央分享大部分，地方分享小部分。其次，各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍的劃分不明確，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收不抵支。在實(shí)際中，地方政府往往是財(cái)權(quán)盡量上收，事權(quán)盡量下放，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)然處于最不利的地位。這樣，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)較小，所承擔(dān)的支出責(zé)任卻很大，財(cái)政支出與財(cái)政收入不相適應(yīng)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收不抵支。
　　2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是為了彌補(bǔ)分稅制財(cái)政體制的不足而建立的一項(xiàng)制度，它本身是我國(guó)分稅制財(cái)政體制的有機(jī)組成部分?；灸繕?biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等化，客觀上要求對(duì)各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。但是，由于我國(guó)目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還很不完善，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入很少且不穩(wěn)定，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的重要原因。其不完善性主要表現(xiàn)為：一是轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范；二是轉(zhuǎn)移支付中專款太多，隨意性大；還有農(nóng)村金融制度失誤的歷史遺留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，強(qiáng)調(diào)形象工程，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用缺乏有效的監(jiān)管制度等其他原因。
　　
　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解對(duì)策
　　
　　1、進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制。（1）合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍。首先，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍。一般來(lái)講，全國(guó)范圍受益的公共品支出應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，如國(guó)家外交、安全、中央國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控等支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；如果僅是地方受益的支出則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，如地方機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)和地方事業(yè)的發(fā)展等。其次，合理劃分地方各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍?，F(xiàn)行的分稅制沒有具體劃分地方各級(jí)政府的支出范圍，使地方各級(jí)政府在事權(quán)和支出范圍上討價(jià)還價(jià)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在討價(jià)還價(jià)中處于最弱勢(shì)地位，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任大，支出范圍廣。如果國(guó)家具體劃分了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體支出范圍，假定該級(jí)地方政府的財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需要，就可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)平衡。這樣，既可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，又可以協(xié)調(diào)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。（2）合理劃分稅種，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的需要。根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍來(lái)合理劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅，以保證各級(jí)財(cái)政的需要。根據(jù)當(dāng)前分稅制稅種劃分存在的不足，應(yīng)該保證各級(jí)政府都有穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，可以將共享稅的劃分比例作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享比例提高，其它稅種調(diào)整一部分作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，這樣才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的需要。（3）在完善現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上逐步向徹底的分稅制過(guò)渡。我國(guó)現(xiàn)行的分稅制是不徹底的分稅制。徹底的分稅制是在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上將稅種徹底劃分中央稅和地方稅，不存在共享稅，而且地方政府具有立法權(quán)。如果所劃分的地方稅種不能滿足地方財(cái)政的需要，地方政府有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況制定地方稅法，這樣，地方政府就不會(huì)負(fù)債。很多發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的分稅制就是徹底的分稅制。我國(guó)可以在進(jìn)一步完善現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上逐步向徹底的分稅制過(guò)渡，既有利于理順中央與地方的分配關(guān)系，又有利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
　　2、改革調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度。一是確定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付形式。應(yīng)該明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)和功能，科學(xué)合理地確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，使轉(zhuǎn)移支付形式科學(xué)化、規(guī)范化；二是建立科學(xué)合理的均等化公式。應(yīng)該根據(jù)各種政策目標(biāo)，建立科學(xué)的均等化公式，同時(shí)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序，建立轉(zhuǎn)移支付的約束制度，使轉(zhuǎn)移支付科學(xué)化、程序化，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分配公平合理。
　　3、清理債務(wù)，區(qū)分類別，分類化解。首先必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行徹底清理，確定統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，然后按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，再根據(jù)債務(wù)類別有計(jì)劃地采取相應(yīng)的化解對(duì)策。對(duì)由于辦企業(yè)、上項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)或?yàn)槠鋼?dān)保所負(fù)債務(wù)，需要進(jìn)行剝離，對(duì)還在經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，其債務(wù)就劃轉(zhuǎn)到企業(yè)頭上；對(duì)未經(jīng)營(yíng)的企業(yè)或項(xiàng)目，可以對(duì)企業(yè)或項(xiàng)目的資產(chǎn)進(jìn)行徹底清理，通過(guò)轉(zhuǎn)讓或拍賣的方式來(lái)抵償債務(wù)；對(duì)于公益性的基本建設(shè)負(fù)債，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政府按比例予以化解；對(duì)拖欠職工工資、獎(jiǎng)金形成的債務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取有計(jì)劃的增收節(jié)支辦法化解。
　　4、建立合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命制度，不斷提高干部素質(zhì)。一是對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的任命、任期制度進(jìn)行改革，使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安心地、長(zhǎng)久地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；二是采取多種形式、多種途徑，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)，讓他們樹立正確的政績(jī)觀，立黨為公，執(zhí)政為民，切實(shí)為群眾辦好事、辦實(shí)事；三是改變政績(jī)?cè)u(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；四要切實(shí)關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇，讓他們安心鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。
　　5、建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督管理制度。一是建立日常監(jiān)督檢查制度。由縣財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財(cái)政收支的監(jiān)督部門，每年定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支進(jìn)行檢查，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財(cái)政收支的合法性和規(guī)范性；二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部離任時(shí)的審計(jì)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，要對(duì)其在任期內(nèi)的財(cái)務(wù)收支及債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)，對(duì)違法和不符合財(cái)經(jīng)紀(jì)律、制度的行為要追究其責(zé)任，且建立債務(wù)終身責(zé)任追究制度；三是建立新增大型項(xiàng)目的審批檢查與公示招標(biāo)制度，提高財(cái)政資金的投資效益。
　　
　　（作者單位：上海伊利貝食品有限公司）
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]劉昭暉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題研究綜述[J].時(shí)代經(jīng)貿(mào)(理