我國對外貿(mào)易政策體系建設(shè)分析

　　對外貿(mào)易政策的制定是經(jīng)歷一段時間的動態(tài)過程。在這個過程中，有些因素會對政策的制定產(chǎn)生影響甚至使最初的政策意向產(chǎn)生根本性的變化。政府是管理貿(mào)易政策的最終決定者，筆者將主要分析我國對外管理貿(mào)易中存在的政府失靈現(xiàn)象，并分析政府失靈的表現(xiàn)、原因及其解決對策。
　　政府失靈是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，所謂“政府失靈”（government failure），是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。政府機(jī)制應(yīng)呈現(xiàn)社會資源經(jīng)由政府的配置達(dá)成最大化的效益。但是，不完全市場和不充分信息問題無論是在公共部門還是在私人部門都是相同的，也是相當(dāng)普遍的，加之其他方面的原因，政府失靈成為普遍存在的一個問題。
　　政府在制定對外貿(mào)易政策時經(jīng)常存在政府失靈的情況。首先，政府失靈表現(xiàn)為政府并非抽象實體，而是由作為統(tǒng)治者的群體組成。作為一個組織，統(tǒng)治者們有自己的特殊利益。作為“經(jīng)濟(jì)人”，統(tǒng)治者們有個人效用最大化動機(jī)。于是由他們所構(gòu)成的政府就有了自己的利益，遇到公眾的偏好與政府偏好不一致時，政府傾向于按自己的偏好行事。由于政府壟斷了強(qiáng)制性權(quán)力，政府可以控制市民的偏好，把自己的偏好轉(zhuǎn)化為社會的偏好，因此在制定管理貿(mào)易政策時可能會按自己的偏好而不是按公共利益進(jìn)行決策。
　　其次，政府失靈表現(xiàn)為政治家和官員的理性和知識有限，他們擁有人類共有的弱點。政治家和官員的知識可能是不完備的，信息可能是不充分的，這些都會導(dǎo)致他們對外貿(mào)易政策制定的低效率。
　　然后，政府失靈表現(xiàn)為政府行為缺乏競爭機(jī)制。官員花的是納稅人的錢，就像弗里德曼所說的“用他人的錢，為別人辦事”，沒有產(chǎn)權(quán)約束，造成決策低效率。
　　最后，政府失靈還表現(xiàn)為政府決策達(dá)不到帕累托最優(yōu)。原因一是立法對行政的權(quán)力制約無效。立法只涉及政府的決策規(guī)則，很難確定官員在行政中的政策是否符合帕累托最優(yōu)。二是衡量社會成本和社會收益困難，關(guān)于某項政策的邊際社會成本在哪一點等于邊際社會收益往往很難以確定。
　　在現(xiàn)行的政府體制下，受經(jīng)濟(jì)人本性指引的官員和政治家的官僚主義行為模式有一定必然性。一方面政府部門是公共物品的惟一提供者，公眾作為服務(wù)對象，無法用“退出”方式對抗權(quán)力壟斷。政府官員利用壟斷地位，變相謀取個人利益。另一方面，選民對政府官員的監(jiān)督常常無效。作為監(jiān)督者的普通公眾關(guān)于監(jiān)督對象（政府及官員）的信息不足，信息被政府部門所壟斷。由于政府是唯一的，公眾在監(jiān)督時無明確的考核指標(biāo)，也無法對公共部門進(jìn)行比較。這都容易導(dǎo)致政府權(quán)力的無限膨脹和決策低效率。中國對于政策主體更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德和自我約束而較少重視制度的約束，從而為這些人“尋租”提供了機(jī)會。在20多年的外貿(mào)體制改革過程中，國家對外貿(mào)的壟斷有很大程度的削弱，但是，我國的制度改革方式是漸進(jìn)式的，由于其過渡性和不徹底性，為尋租活動提供了方便。
　　中國從1949年新中國成立到1978年改革開放前，實行國家統(tǒng)制的對外貿(mào)易體制，其特點是高度集中，國家集外貿(mào)經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)為一體，政企不分，國家財政統(tǒng)負(fù)盈虧。自1979年改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制逐步從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，與此相適應(yīng)，對外貿(mào)易體制也從國家統(tǒng)制型轉(zhuǎn)向開放型。從1979年到2001年，對外貿(mào)易體制變革大體上經(jīng)歷了四個階段，即下放外貿(mào)經(jīng)營權(quán)（1979年—1986年）、推行外貿(mào)承包制（1987年—1990年）、取消外貿(mào)財政補(bǔ)貼、進(jìn)一步完善承包制（1991年—1993年）和實行匯率改革、取消承包制、加強(qiáng)宏觀管理（1994年—2001年）階段。改革目標(biāo)是促使外貿(mào)體制從集中壟斷走向放權(quán)，外貿(mào)政策從管制走向開放，從保護(hù)走向自由，外貿(mào)運行機(jī)制從計劃實施走向宏觀調(diào)控和依法治貿(mào)。改革目標(biāo)是好的，但漸進(jìn)式的改革方式也給政府官員進(jìn)行“設(shè)租”和“尋租”的機(jī)會，延緩甚至阻礙了外貿(mào)體制的改革。
　　至今，我國依然沒有形成有效率的對外貿(mào)易體制。對外貿(mào)易管理仍然帶有傳統(tǒng)行政、官僚行政、封閉行政等特點，行政手段單一，行政缺乏透明度，程序制度不完備，政府與公民的合作不夠，對外貿(mào)的宏觀調(diào)控管理落后。中國的貿(mào)易政策改革大多注重即時效果，對貿(mào)易政策及其相關(guān)政策關(guān)系缺乏戰(zhàn)略性考慮。調(diào)控組織機(jī)構(gòu)之間責(zé)權(quán)不清，體制混亂。行政干預(yù)過多，法制不健全，政策執(zhí)行難以到位。
　　在對外貿(mào)易政策制定中存在的政府失靈主要原因來自制度缺陷。制度是一個社會中單個人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣说暮献鞲吅侠?，從而使整個人類社會得以向前發(fā)展。較好的制度會提高政策決策的效率，反之會降低政策決策效率。如果制度寬松，就會助長決策主體的自利行為，導(dǎo)致政府失靈。如果制度嚴(yán)格，就會有效抑制決策主體的自利行為，從而抑制政府失靈。在我國，制度建設(shè)還不完善，政府部門中人們追求個人目標(biāo)時所受的制度約束比私人企業(yè)松弛得多，在其它條件相同時，政府部門中的人們最有可能肆意追求個人利益最大化，打著公共利益旗號損害公共利益，進(jìn)行政策尋租。而且我國不存在可以準(zhǔn)確、及時反映公眾對公共物品偏好的有效機(jī)制，個人偏好的加總還沒有有效的技術(shù)解決方式，導(dǎo)致政府信息不完全，影響決策效率。
　　因為對外貿(mào)易管理缺乏制度性的約束，導(dǎo)致中國這幾年一直在進(jìn)行的懲治貪官污吏的行動收效甚微?，F(xiàn)存的政府監(jiān)督機(jī)制也沒有起到該有的作用。首先中國對政府的監(jiān)督存在法制障礙，國民法制觀念淡漠和法制不完備性使得監(jiān)督不能落到實處?，F(xiàn)行法律只對監(jiān)督內(nèi)容、范圍和形式作了原則規(guī)定，而對行使監(jiān)督權(quán)的程序和違法行政行為的法律責(zé)任則缺乏明確規(guī)定，使得監(jiān)督缺乏可操作性，導(dǎo)致監(jiān)督主體不敢大膽行使監(jiān)督權(quán)，而監(jiān)督對象又借口法律依據(jù)不足抵制監(jiān)督。而且，人民參與監(jiān)督的法律制度和組織機(jī)構(gòu)還不夠完善。從法律制度看，我國法律過分強(qiáng)調(diào)了立法的原則性而淡化了法律的適用依據(jù)性，使人民參與監(jiān)督難以從制度上程序上擺脫虛軟狀態(tài)。例如法律規(guī)定人民有罷免人民代表的權(quán)力，但由于缺乏操作性制度規(guī)范，使罷免代表很難實施。
　　在當(dāng)代新的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，中國對外貿(mào)易要求更大發(fā)展，必須建設(shè)完善的對外貿(mào)易體制，而我們必須克服在此過程中的政府失靈現(xiàn)象。因此我們應(yīng)有的放矢地進(jìn)行改革，具體來說可以從以下幾個方面入手：
　　一是建立完善的制度體系。制度建設(shè)可通過誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷兩類方式。誘致性變遷是個人或群體依據(jù)共同利益和經(jīng)濟(jì)原則，自發(fā)推動制度漸進(jìn)式演進(jìn)，它最有效率。強(qiáng)制性變遷是國家通過國家機(jī)器對制度實行強(qiáng)制性改變，它能以最短的時間和最快的速度推行制度變遷、降低成本，但它受統(tǒng)治者有限理性、社會科學(xué)知識水平等因素的局限。我國一方面要通過自由貿(mào)易和對外開放，有意識地進(jìn)行誘致性制度創(chuàng)新；另一方面，政府應(yīng)制定有效的強(qiáng)制性制度，加快我國制度創(chuàng)新和實施的速度。要完善市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，只有在一個穩(wěn)定、公正、合法的政策環(huán)境中各個經(jīng)濟(jì)主體才能進(jìn)行有效、長期的經(jīng)濟(jì)活動。要保證政府有效行使公共職權(quán)而不是濫用職權(quán)，國家應(yīng)該盡快建立一套政府監(jiān)督機(jī)制。在這一機(jī)制作用下，一切不依法行政、一切消極腐敗低效率行為均能得到及時糾正和懲處，最終促成一個依法行政、廉潔高效的政府系統(tǒng)，達(dá)到憲法所規(guī)定的建立一個民主、法治國家的目標(biāo)。
　　在外貿(mào)體制改革中，首先要考慮制止尋租活動，也就是要改掉對社會負(fù)面影響太大的租源；其次應(yīng)逐步減少尋租行為，直至實現(xiàn)比較完善的市場體系和公正、廉潔的政府行為。中國20多年的改革歷史基本上循著放權(quán)的思路推進(jìn)，已經(jīng)取得明顯的進(jìn)展。但是，政府職能的定位并未能從根本上得到改變，轉(zhuǎn)軌時期造成的收入差距擴(kuò)大與社會官本位思想，誘使一些政府官員產(chǎn)生權(quán)力利益化的錯誤思潮，對放棄權(quán)力存在著不同程度的抵觸。同時，改革過程中出現(xiàn)的一些利益集團(tuán)則希望繼續(xù)得到特殊的待遇。因此，政府職能轉(zhuǎn)變面臨巨大的阻力，最有效的解決辦法就是從根源即制度上進(jìn)行改革。最好的例子就是香港，香港五十年代初貪污、尋租的情況與今天大陸差不多，但自實行英國的行之有效的制度后，有了可信的肅貪承諾，才導(dǎo)致了香港今天的經(jīng)濟(jì)成就。
　　
　　二是建設(shè)完善的法律體系，促使對外貿(mào)易政策法制化。加強(qiáng)對現(xiàn)有國際貿(mào)易集團(tuán)、各國貿(mào)易法規(guī)、協(xié)議與協(xié)定的深入研究，提出我國現(xiàn)有貿(mào)易法規(guī)和它的差距和銜接辦法，加強(qiáng)宣傳與普及。并且要加速建立和健全以外貿(mào)法為核心的外經(jīng)貿(mào)法規(guī)，并加強(qiáng)執(zhí)行力度，以建立良好的管理貿(mào)易秩序。具體來講，就是要全面清理地方性的法律法規(guī)，在中央政府率領(lǐng)下，盡早實現(xiàn)全國法規(guī)的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和開放性。加快清法、修法、立法、執(zhí)法工作步伐，建立透明、公正、可預(yù)見的法律體系，依法管理對外貿(mào)易。
　　我們應(yīng)參照世貿(mào)組織協(xié)定和協(xié)議的規(guī)則作好如下工作。第一，清理、廢除與世貿(mào)組織規(guī)則相沖突的法規(guī)。第二，加快修訂中國已有的與之相關(guān)的貿(mào)易法規(guī)。第三，按世貿(mào)組織的協(xié)定與協(xié)議強(qiáng)化已有的法規(guī)，如把“反傾銷和反補(bǔ)貼條例”修訂成“反傾銷法”。第四，加大符合世貿(mào)組織要求的法規(guī)的執(zhí)法力度，維護(hù)法規(guī)的權(quán)威性。第五，地方相關(guān)法規(guī)不能與中央政府頒布的法規(guī)背離，保持法規(guī)的統(tǒng)一性。
　　三是積極培育“公共利益集團(tuán)”。自1970年以來，美國發(fā)展得最為迅速的利益集團(tuán)是“公共利益集團(tuán)”。政治學(xué)家杰弗里·貝里給公共利益集團(tuán)下的定義是：所主張的目標(biāo)并非針對本團(tuán)體成員的直接物質(zhì)利益，而是表達(dá)其社會整體價值觀的利益集團(tuán)。公共利益集團(tuán)的大批涌現(xiàn)，能夠在整體上體現(xiàn)多元化的聲音，促使政府決策能考慮各方面的利益要求。有組織的利益集團(tuán)發(fā)揮著一個根本性的作用：幫助公民更有效地利用權(quán)利（投票權(quán)、言論自由、結(jié)社自由和司法程序）維護(hù)自己的利益，同時能夠彌補(bǔ)政府信息不完全的缺陷，并運用輿論力量制衡政府權(quán)力。
　　總之，在完善的制度和法律體系下，政府在決策過程中還要尊重民意。在行政程序中實行公民參與、行政公開與透明等的制度化。在行政立法程序上，應(yīng)充分聽取公眾意見（公共利益集團(tuán)、各利益集團(tuán)、普通民眾等）；在行政信息方面，公眾享有知情權(quán)，有權(quán)知悉和獲取信息，有關(guān)行政機(jī)關(guān)則負(fù)有及時提供信息或咨詢的義務(wù)，并應(yīng)向個人和企業(yè)提供準(zhǔn)確和可靠的信息；在行政決定的實施過程中應(yīng)讓當(dāng)事人或利害關(guān)系人參與，聽取其意見。
　　
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