成人教育立法芻議

　　
　　成人教育，在我國沒有統(tǒng)一和權(quán)威的定義，其基本含義是在職成年人教育，但在各類媒體或各類文字材料中，成人教育概念所包含的范圍、差別甚大。通常最廣義的理解是各類在職(從業(yè))人員的教育，最狹義的理解是在職(從業(yè))人員的學(xué)歷教育。
　　十一屆一中全會后的26年，我國的教育立法有了長足的發(fā)展，在源頭上解決了教育無法可依的問題。但是我們不能不清醒地看到，已出臺的教育法律還明顯帶有計劃經(jīng)濟或者計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的色彩。同時，我國教育立法缺乏規(guī)劃的整體性，專事立法、應(yīng)急立法、地方立法比較多。一個科學(xué)完整、符合我國國情、法律之間相互銜接的教育法律體系，離我們還尚遠，需要在新一輪立法或立法修改中來推進解決。成人教育是國家教育的重要組成部分，成人教育法律散見于其他的教育法律之中，并且立法于不同的社會背景下。推進我國成人教育不僅需要行政命令和行政手段，更需要理順一系列教育法律關(guān)系，推進成人教育制度立法。當(dāng)前而言，迫切需要理順四大關(guān)系。
　　
　　1.理順成人教育法律之間的關(guān)系
　　我國的教育法律(包括成人教育法律)形式，可以分為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。成人教育沒有自己獨立的法律或行政法規(guī)，它的法律適用是選擇適用教育基本法和其他教育專門法律、法規(guī)。
　　僅就法律、法規(guī)層面而言，教育立法存在嚴重的交叉立法問題?！督逃ā肥俏覈逃幕痉?，是教育法范疇中的母法，無論是什么層次、什么類別的教育專門法都必須服從《教育法》?！督處煼ā菲湫再|(zhì)是我國教師職業(yè)法，教師職業(yè)和職業(yè)活動依附于教育事業(yè)，因此他的法律適用與《教育法》相聯(lián)系。上述兩法是我國所有教育活動、教育行為必須共同遵守的。其他教育法律、行政法規(guī)，如：《高等教育法》、《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進法》、《社會力量辦學(xué)條例》、《中外合作辦學(xué)條例》、《殘疾人教育條例》 等都是對教育活動或教育行為的專門立法?！陡叩冉逃ā肥钦{(diào)整我國高等教育制度的法律規(guī)范，適用于所有的高等院校；《義務(wù)教育法》是從國家出資普及基礎(chǔ)教育的角度來立法，各地方人大可以根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平來決定該法的具體實施；《職業(yè)教育法》是從教育與職業(yè)的密切關(guān)系、與國民經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的角度來立法；《民辦教育促進法》是從非政府出資辦學(xué)的角度出發(fā)，調(diào)整政府和學(xué)校、學(xué)校和其他社會組織之間關(guān)系的法律；《中外合作辦學(xué)條例》僅就教育對外開放的專項事宜立法。其他的專門教育法律不一一論述。
　　教育立法的縱橫交叉，成人教育事業(yè)在法律適用上，目前，只能是廣泛的、分別的選擇教育基本法和其他教育專門法律的相關(guān)條款。如一所民辦成人高等院校，在辦學(xué)層次方面要適用《高等教育法》，在教師資格管理上要適用《教師法》，在辦學(xué)出資管理上要適用《民辦教育法》，在辦學(xué)類別性質(zhì)方面要適用《職業(yè)教育法》，如果要引進外國教育，與外國教育聯(lián)合辦學(xué)或聯(lián)合辦教育項目的話，還需要適用《中外合作辦學(xué)條例》等。成人教育因為沒有自己的專項法律、行政法規(guī)，僅僅是適用其他的教育法律，其特有的規(guī)律就會被忽視或者被抹殺了，至少是其他法律不能全部覆蓋。如成人教育范疇中，對黨政干部的繼續(xù)教育、各類管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位人員的繼續(xù)教育，如此重大的問題，就沒有一個法律或行政法規(guī)來作權(quán)威的明確規(guī)定。
　　教育法律領(lǐng)域，在人們思想認識到位、經(jīng)濟財力支撐許可、立法技術(shù)基本成熟的情況下，應(yīng)當(dāng)重新規(guī)劃各教育法律、行政法規(guī)的調(diào)整范圍，減少教育交叉立法，理順教育法律之間的關(guān)系，必要時擬訂成人教育的專項立法。
　　
　　2.理順教育部門和人事部門、勞動部門之間的關(guān)系
　　從我國成人教育政府管理的實際來看，有教育、人事、勞動三大政府部門涉及管理(還有數(shù)量眾多的各行業(yè)政府主管部門也參與成人教育的管理)。三大政府部門涉及成人教育管理的依據(jù)是各不相同的：教育行政部門是政府教育工作歸口管理部門，人事和勞動行政部門是政府的兩個人力資源歸口管理部門，人力資源管理涉及對人力的教育培訓(xùn)。三個部門管理的成人教育事務(wù)主要集中在兩大類：辦學(xué)主體的設(shè)立或資格、辦學(xué)的層次和內(nèi)容。
　　從辦學(xué)主體設(shè)立或資格管理來看，目前的情況基本是，教育行政部門主要管理從事成人國民教育的院校的設(shè)立和資格，勞動行政部門主要管理從事技能性崗位培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)立或資格，人事行政部門目前基本不涉及對辦學(xué)機構(gòu)設(shè)立和資格的管理。此外，還有工商部門管理的，經(jīng)過工商部門登記成立的專事培訓(xùn)的咨詢公司。
　　從辦學(xué)的層次和內(nèi)容來看，目前的情況基本是，教育行政部門負責(zé)管理各級各類進行國民教育的院校所主辦的成人學(xué)歷教育，包括成人高中、成人中專、職工大學(xué)、夜大學(xué)、函授學(xué)院、廣播電視大學(xué)乃至在職研究生教育等。人事行政部門負責(zé)管理各類管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位的培訓(xùn)，包括公務(wù)員錄用考試考前培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)職稱考試考前培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)資格考試考前培訓(xùn)等。勞動行政部門負責(zé)管理各類技能性勞動崗位的培訓(xùn)，包括各類崗位的初級工、中級工、高級工、技師的培訓(xùn)考試。實踐中，三大政府部門管理具體事務(wù)的邊界線，有些部分是模糊的，既存在多頭管現(xiàn)象也存在無人現(xiàn)象。
　　這樣的政府管理分工格局尚存在如下缺點：管理上的分工格局非完全依法而形成，主要是依政府職能和職能延伸、拓展而形成，其依據(jù)主要是政策性的文件以及文件的精神，包括領(lǐng)導(dǎo)講話和講話精神。分工多頭管理在管理空間上是矛盾關(guān)系，是矛盾關(guān)系就會有管理空白地帶，即無部門負責(zé)管理的地帶；而分工多頭管理會因為邊界線的不清晰而產(chǎn)生重合地帶，重合地帶是部門相互爭奪利益而辦學(xué)單位遭殃的地帶。
　　成人教育立法，應(yīng)當(dāng)整合各個政府部門對成人教育的管理職能，在政府內(nèi)部，其管理要橫向到邊、縱向到底，管理制度設(shè)計，既不留管理空白也不與管理交叉重合；政府對外管理，逐步形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，一個窗口、一種聲音。
　　
　　3.理順人事、勞動部門和行業(yè)主管部門的關(guān)系
　　目前，教育行政部門一般不涉及對行業(yè)成人培訓(xùn)教育的管理。人事行政和勞動行政部門對成人教育管理的介入是因為該兩部門都是人力資源管理部門，對管理崗位和技能勞動崗位兩類人員的教育培訓(xùn)是屬于人力資源的開發(fā)、管理范疇，是該兩部門介入成人培訓(xùn)教育管理的職能依據(jù)。各行業(yè)主管部門(建筑業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)、餐飲業(yè)等)既管行業(yè)內(nèi)的事，也管行業(yè)內(nèi)的人，是行業(yè)內(nèi)人力資源使用管理部門，所以也介入對行業(yè)成人培訓(xùn)教育的管理。
　　國家法律沒有就這一部分成人培訓(xùn)教育做出過政府管理部門之間職能的劃分。由于無法可依，各地、各行業(yè)的具體做法差距很大。有的地方以人事行政部門或者勞動行政部門為主導(dǎo)管理成人培訓(xùn)教育，強調(diào)政府人事管理或者勞動管理的統(tǒng)一性，實行統(tǒng)一培訓(xùn)計劃、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一頒發(fā)證書，顯示了該地方人事行政部門或者勞動行政部門的強勢管理狀態(tài)。有的地方以行業(yè)主管部門為主導(dǎo)管理成人培訓(xùn)教育，把對行業(yè)內(nèi)企業(yè)資質(zhì)等級管理和個人執(zhí)業(yè)資格注冊管理，向前端延伸和拓展，發(fā)展到了成人培訓(xùn)教育管理中去(企業(yè)在年檢中要維持原資質(zhì)等級或提升資質(zhì)等級，必須要有一定數(shù)量的通過年檢注冊的執(zhí)業(yè)工程師，而執(zhí)業(yè)工程師通過年檢注冊則必須先經(jīng)過一定的培訓(xùn))，統(tǒng)一學(xué)習(xí)計劃、統(tǒng)一考試發(fā)證，顯示了該地方行業(yè)主管部門的強勢管理狀態(tài)。有的地方則由人事行政或勞動行政部門與行業(yè)主管部門聯(lián)合發(fā)文，共同管理。
　　對管理性崗位和技能性勞動崗位兩類人員的培訓(xùn)教育，各地的理解也不一致，其邊界線也是模糊的，有的地方以人事行政部門為主導(dǎo)，管理性崗位培訓(xùn)教育領(lǐng)頭附帶技能性勞動崗位培訓(xùn)教育，顯示了人事行政部門的強勢管理狀態(tài)。有的地方以勞動行政部門為主導(dǎo)，技能性勞動崗位培訓(xùn)教育附帶管理性崗位培訓(xùn)教育，顯示了勞動行政部門的強勢管理狀態(tài)。有的地方則平行的雙管齊下，反映了管理力量的均衡狀態(tài)。人事行政部門、勞動行政部門和各行業(yè)主管部門之所以對成人培訓(xùn)教育有強烈的興趣或積極性，除了有高度的事業(yè)性、責(zé)任性外，重要原因之一是，培訓(xùn)教育有豐厚的利潤，政府部門雖然不能直接參與培訓(xùn)教育的具體事務(wù)，分享利益，但是其下屬的事業(yè)單位是可以參與培訓(xùn)的組織和運作的。
　　成人教育立法應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)政府內(nèi)部人力資源綜合管理部門和人力資源各使用管理部門對人力資源開發(fā)教育(成人教育)的參與管理職能，對參與管理的廣度和深度有清晰的界面和明確的定位。
　　
　　4.理順成人教育自愿性和強制性的關(guān)系
　　成人教育的重要意義在于是提高勞動(工作)者的基本素質(zhì)和工作技能，它涉及到提高整個中華民族的素質(zhì)和個人的能力。推行成人教育制度，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)自愿性和強制性的統(tǒng)一。
　　其強制性表現(xiàn)為：對勞動(工作)者個人而言，接受成人教育既是權(quán)利，也是義務(wù)。所謂權(quán)利，在其不正當(dāng)?shù)谋粍儕Z受教育機會時候，要求接受成人教育是權(quán)利；所謂義務(wù)，在其不正當(dāng)?shù)鼐芙^接受教育的時候，要求其接受成人教育是義務(wù)。對用人單位而言，支持勞動(工作)者接受成人教育，同樣也既是權(quán)利，也是義務(wù)。所謂權(quán)利，在勞動(工作)者不適當(dāng)?shù)木芙^接受成人教育時，要求其受教育是權(quán)利，所謂義務(wù)，在勞動(工作)者要求其受成人教育時，支持其受教育是義務(wù)。
　　其自愿性表現(xiàn)為：國家鼓勵勞動(工作)者自覺地、終身接受教育，對完成法定學(xué)習(xí)要求的給予表彰，對超過完成法定學(xué)習(xí)要求，并且符合政府倡導(dǎo)學(xué)習(xí)內(nèi)容的給予適當(dāng)?shù)莫剟睢?br/>　　國家成人教育法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定在職成年人每年接受成人教育的最低學(xué)習(xí)課時(國家可以按照不同的行業(yè)、職業(yè)分別規(guī)定不同的最低學(xué)習(xí)課時)，各用人單位可以規(guī)定高于國家最低標準的學(xué)習(xí)課時。國家應(yīng)當(dāng)規(guī)定各用人單位拿出一定比例數(shù)的成人教育經(jīng)費(國家可以按照不同的行業(yè)、職業(yè)分別規(guī)定不同比例數(shù)的成人教育經(jīng)費)，各用人單位可以拿出高于國家最低標準的成人教育經(jīng)費。國家應(yīng)當(dāng)規(guī)定必須由用人單位出資學(xué)習(xí)的內(nèi)容(如安全教育、保密教育、強制性技術(shù)標準教育等)，各用人單位可以規(guī)定大于國家規(guī)定出資學(xué)習(xí)的內(nèi)容的范圍。
　　對于拒絕履行國家規(guī)定義務(wù)的用人單位，是國家機關(guān)、事業(yè)單位和參照國家機關(guān)管理的單位，由法定代表人承擔(dān)法律責(zé)任(給予必要的經(jīng)濟處罰或降職)；是企業(yè)單位的，對企業(yè)給予必要的經(jīng)濟處罰，必要時縮小其經(jīng)營范圍或降低資質(zhì)等級。對于拒絕履行國家法定義務(wù)的個人，給予其就職就業(yè)的必要限制。
　　 (上海市建設(shè)交通黨校、上海城市管理學(xué)院)