地方性法規(guī)與政府規(guī)章立法權(quán)限研究

　　應(yīng)當(dāng)說，法律對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章兩者立法權(quán)限的規(guī)定，原則上是清楚的，但在實(shí)踐中又往往界限模糊，不易區(qū)分。為了更好地促進(jìn)地方立法工作的有序開展，進(jìn)一步提高地方立法的質(zhì)量和水平，充分發(fā)揮地方性法規(guī)和政府規(guī)章的應(yīng)有作用，有必要對(duì)兩者的立法權(quán)限問題進(jìn)行深入研究。
　　
　　一、地方性法規(guī)與政府規(guī)章立法權(quán)限容易混淆的問題
　　
　　按照法律規(guī)定，雖然地方性法規(guī)與政府規(guī)章在立法主體、立法程序和法律效力上不同，但由于兩者所調(diào)整的對(duì)象、內(nèi)容和事項(xiàng)，在許多方面是相同或交叉的，有些問題又比較復(fù)雜，在立法實(shí)踐中，確實(shí)存在著具體界限容易混淆的問題。有的應(yīng)由人大制定法規(guī)的事項(xiàng)，如勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等，卻由政府制定了規(guī)章；有的應(yīng)由政府制定規(guī)章的事項(xiàng)，如城市限制養(yǎng)犬、禁放煙花爆竹等，卻由人大制定了法規(guī)。目前在一些地方，既存在著政府規(guī)章超越調(diào)整權(quán)限的問題，也存在著地方性法規(guī)擴(kuò)大調(diào)整范圍的問題。而立法權(quán)限不清，一是容易造成立法上的越權(quán)、侵權(quán)、推諉等現(xiàn)象，為保護(hù)部門利益提供可乘之機(jī)；二是勢(shì)必造成立法成本的增加和立法資源的浪費(fèi)，影響立法效率和水平的提高；三是模糊了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，影響地方國家機(jī)關(guān)相互間的協(xié)調(diào)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　地方性法規(guī)與政府規(guī)章兩者立法權(quán)限在實(shí)際工作中難以界定，既有主觀原因，也有客觀因素，概括起來主要有以下幾個(gè)方面：
　　(一)從法律方面看，法律規(guī)定比較原則、不夠具體。地方組織法第四十三條規(guī)定的省級(jí)人大常委會(huì)“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)”，第六十條規(guī)定的省級(jí)人民政府“可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”，都沒有指明各自立法事項(xiàng)的權(quán)限范圍。在2000年頒布實(shí)施的立法法中，雖然對(duì)各自的立法事項(xiàng)的權(quán)限范圍做了規(guī)定，卻存在著有些事項(xiàng)重復(fù)、有些事項(xiàng)難以界定的問題。比如立法法規(guī)定，地方性法規(guī)的立法權(quán)限和政府規(guī)章的立法權(quán)限中，兩者第一項(xiàng)都包括為執(zhí)行法律、行政法規(guī)可以進(jìn)行立法，而哪些應(yīng)由人大制定地方性法規(guī)，哪些應(yīng)由政府制定規(guī)章，法律并沒有作出明確界定。第二項(xiàng)中規(guī)定的“地方性事務(wù)”和“具體行政管理事項(xiàng)”如何理解和區(qū)分，也沒有作出明確的界定，這就給實(shí)際操作帶來了困難。
　　(二)從客觀方面看，我國的政體是人民代表大會(huì)制度，人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，兩者雖然職責(zé)分工不同，但行使職權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是一致的。在立法方面，兩者所調(diào)整的對(duì)象都包括本行政區(qū)域內(nèi)的公民、法人、國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等，調(diào)整的事項(xiàng)也都涉及經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、民族、民政等內(nèi)容。這就容易造成實(shí)際工作中難以區(qū)分的情形。
　　(三)從主觀方面看，首先，地方立法實(shí)踐時(shí)間不長，立法經(jīng)驗(yàn)還不足，對(duì)立法法規(guī)定的兩者立法權(quán)限的研究也不夠深入，尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。其次，地方立法中還存在一定的功利現(xiàn)象，有的地方人大盲目追求立法速度和立法數(shù)量，一些本應(yīng)由政府規(guī)章解決的問題，卻列入了人大立法范圍；有的政府部門為強(qiáng)化部門職權(quán)，保護(hù)部門利益，加大推行工作的力度，也竭力通過人大立法來制定行為規(guī)范。再次，有的地方在改革發(fā)展中經(jīng)常出現(xiàn)一些亟須人大立法進(jìn)行規(guī)范的問題，由于人大立法受到立法計(jì)劃、立法程序、立法時(shí)間等方面的限制，有的為了應(yīng)急就采用政府規(guī)章的形式加以解決。
　　
　　二、區(qū)分地方性法規(guī)與政府規(guī)章立法權(quán)限應(yīng)掌握的基本原則
　　
　　面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和生動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐，要在立法工作中嚴(yán)格區(qū)分人大和政府的立法權(quán)限確實(shí)比較困難。根據(jù)人大和政府的性質(zhì)、職權(quán)范圍和立法工作實(shí)踐，我們認(rèn)為，為了更好地區(qū)分兩者的立法權(quán)限，首先要在指導(dǎo)思想上把握以下幾項(xiàng)原則：
　?。ㄒ唬?必須符合人大統(tǒng)一行使國家權(quán)力的政治體制。我國是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這種產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，反映在立法上，人大的立法是決定和規(guī)范具有全局性、根本性和長遠(yuǎn)性的重大事項(xiàng)，具有決策性和創(chuàng)制性的特點(diǎn)；政府立法一般是為保證上位法和本級(jí)人大及其常委會(huì)決議的執(zhí)行而制定的行政措施和程序，具有從屬性、執(zhí)行性和具體性的特點(diǎn)。因此，人大立法在地方立法體系中具有主導(dǎo)地位，對(duì)政府立法負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督之責(zé)，在層次上高于政府立法行為。
　　（二）必須符合人大和政府的法定職權(quán)。我國憲法和地方組織法等法律對(duì)人大和政府的職權(quán)做了明確規(guī)定。立法法對(duì)兩者的立法權(quán)限也作了原則的規(guī)定。在具體實(shí)踐中，必須全面理解和準(zhǔn)確把握法律精神，對(duì)需要立法的事項(xiàng)進(jìn)行深入研究和細(xì)致分析，認(rèn)真按照立法法規(guī)定的各自立法范圍行使立法權(quán)，避免產(chǎn)生侵權(quán)、越權(quán)或推諉扯皮現(xiàn)象，保證所制定的法規(guī)和規(guī)章符合法律要求，切實(shí)維護(hù)國家法制統(tǒng)一。
　?。ㄈ┍仨毞暇唧w情況和實(shí)際需要。地方立法所涉及的問題和事項(xiàng)是復(fù)雜多變的，各地的情況千差萬別、各有特點(diǎn)。在區(qū)分地方性法規(guī)與政府規(guī)章立法權(quán)限時(shí)，必須從實(shí)際需要出發(fā)，對(duì)具體情況進(jìn)行具體分析。在堅(jiān)持依法行使職權(quán)的前提下，對(duì)一些急需解決的問題和規(guī)范的事項(xiàng)要靈活把握，有的需要人大制定地方性法規(guī)的，經(jīng)過協(xié)調(diào)或授權(quán)，也可由政府先行制定規(guī)章，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再上升為地方性法規(guī)；有些應(yīng)由政府制定規(guī)章的，根據(jù)形勢(shì)的需要，人大也可以制定地方性法規(guī)，或者先作出具有法規(guī)性質(zhì)的決定，再由政府制定執(zhí)行性規(guī)章。總之，在實(shí)踐中要努力做到“四個(gè)有利于”：一是有利于國家法律、法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。二是有利于解決改革發(fā)展和穩(wěn)定中急需規(guī)范的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展及和諧社會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮法規(guī)和規(guī)章的引導(dǎo)、保障和促進(jìn)作用。三是有利于解決人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，切實(shí)做到以人為本、立法為民，真正體現(xiàn)和維護(hù)人民群眾的根本利益。四是有利于加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，完善地方配套立法，不斷提高地方立法質(zhì)量和效率，提高地方立法水平。
　　
　　三、正確理解立法法規(guī)定的地方性法規(guī)與政府規(guī)章的立法權(quán)限
　　
　　立法法對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法事項(xiàng)的范圍做的規(guī)定，是我們區(qū)分兩者立法權(quán)限的基本依據(jù)。該法第六十四條第一款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。”該條第二款規(guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！贝藯l中的第一款第一項(xiàng)，一般稱之為執(zhí)行性立法，或?qū)嵤┬粤⒎?。第二?xiàng)可稱為自主性立法；第二款可稱為先行性立法。該法第七十三條第二款規(guī)定，“地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)?！焙苊黠@，此款規(guī)定的第一項(xiàng)亦屬于執(zhí)行性立法，第二項(xiàng)亦可視作自主性立法。此外，行政許可法和行政處罰法等法律也分別從設(shè)定行政許可和行政處罰等規(guī)范具體行政管理事項(xiàng)的角度，對(duì)兩者的立法權(quán)限作出了明確的規(guī)定。
　　由于立法法對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章的制定范圍所作的規(guī)定比較原則，如何正確理解這些規(guī)定就成為在實(shí)踐中區(qū)分兩者立法權(quán)限的依據(jù)和前提。為此，根據(jù)上述法律規(guī)定的原則和精神，結(jié)合立法工作的實(shí)踐，我們認(rèn)為有必要對(duì)此作出進(jìn)一步闡釋：
　　
　?。ㄒ唬╆P(guān)于執(zhí)行性立法。為執(zhí)行法律法規(guī)而制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章，這是地方人大和政府立法工作的一項(xiàng)主要任務(wù)，也是憲法和法律授予地方立法權(quán)的主旨所在。從實(shí)踐來看，執(zhí)行性立法可以分為四種情況：第一種情況，法律有明確授權(quán)的，地方就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律或行政法規(guī)的授權(quán)進(jìn)行，即上位法授權(quán)地方人大可以制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法的，則由地方人大制定地方性法規(guī)；上位法授權(quán)地方政府可以制定實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法的，則由地方政府制定規(guī)章。例如，《義務(wù)教育法》《水土保持法》《城市規(guī)劃法》等法律，都在專條中明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)可以根據(jù)本法和本地實(shí)際制定實(shí)施辦法，此種情況則應(yīng)由地方人大制定地方性法規(guī)。《勞動(dòng)法》第一百零六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法和本地區(qū)的實(shí)際情況，規(guī)定勞動(dòng)合同制度的實(shí)施步驟，報(bào)國務(wù)院備案。”此種情況則應(yīng)當(dāng)由地方政府制定規(guī)章。第二種情況，法律同時(shí)授權(quán)地方人大和地方政府的，則既可由地方人大制定地方性法規(guī)，也可由政府制定規(guī)章。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四十七條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府可根據(jù)本法，結(jié)合本部門、本地區(qū)的實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法”就屬于此種情況。第三種情況，法律沒有明確授權(quán)但需要從本地實(shí)際出發(fā)對(duì)有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、具體化的，原則上應(yīng)當(dāng)由地方人大制定地方性法規(guī)。第四種情況，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，為保證其執(zhí)行，一般應(yīng)由地方政府制定規(guī)章；如果地方人大認(rèn)為必要，也可制定地方性法規(guī)。
　?。ǘ╆P(guān)于自主性立法。要正確理解立法法規(guī)定的“地方性事務(wù)”和“具體行政管理事項(xiàng)”這兩個(gè)概念，這是區(qū)分人大和政府立法權(quán)限的一個(gè)重要因素?！暗胤叫允聞?wù)”是指人大職權(quán)范圍內(nèi)與全國性的事務(wù)相對(duì)應(yīng)的、具有地方特色的事務(wù)，一般來說，不需要或在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)不需要由國家統(tǒng)一制定法律、行政法規(guī)來作出規(guī)定的事項(xiàng)。比如，河北省清東陵和避暑山莊等歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，畜牧業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)畜牧業(yè)的管理，邊境沿海等省份的緝私、禁毒等事項(xiàng)，就屬于地方性事務(wù)?！熬唧w行政管理事項(xiàng)”，是指政府職權(quán)范圍內(nèi)某方面行政管理中涉及的具體事項(xiàng)。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“具體行政管理事項(xiàng)”大體包括以下幾個(gè)方面：一是有關(guān)行政管理工作制度與程序方面的事項(xiàng)，包括辦事流程、責(zé)任分工、工作規(guī)范等；二是有關(guān)行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)的事項(xiàng)，包括公務(wù)員的管理、工作紀(jì)律、廉政建設(shè)等；三是不涉及創(chuàng)設(shè)公民權(quán)利義務(wù)的有關(guān)社會(huì)公共秩序、公共事務(wù)或事業(yè)的具體管理制度。“事務(wù)”的概念包含“事項(xiàng)”?！暗胤叫允聞?wù)”一般指本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，具有全局性、根本性和長遠(yuǎn)性的特點(diǎn)；“具體行政管理事項(xiàng)”一般指行政管理中較為單一的事項(xiàng)，帶有局部性、微觀性和應(yīng)時(shí)性的特點(diǎn)。根據(jù)法律規(guī)定的精神，人大對(duì)“地方性事務(wù)”進(jìn)行立法，除遵循“不抵觸”的原則外，還可進(jìn)行創(chuàng)制性立法；而政府對(duì)“具體行政管理事項(xiàng)”進(jìn)行立法，只能遵循“根據(jù)”的原則，無權(quán)創(chuàng)制新的規(guī)范，也無權(quán)突破法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可范圍和行政處罰幅度。
　　（三）關(guān)于先行性立法。先行性立法帶有創(chuàng)制性，立法法明確規(guī)定將此項(xiàng)權(quán)力授予了地方人大。地方政府能否進(jìn)行先行性立法各地對(duì)此理解不一。有的認(rèn)為先行性立法權(quán)由人大統(tǒng)一行使，地方政府無權(quán)進(jìn)行這方面立法；有的認(rèn)為，既然法律沒有明確規(guī)定政府不得進(jìn)行先行性立法，那么政府也可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要開展創(chuàng)制性立法。我們認(rèn)為，在實(shí)施立法法關(guān)于先行性立法的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力的原則，凡屬于創(chuàng)制性的立法規(guī)范，都應(yīng)由人大制定地方性法規(guī)。如果人大認(rèn)為有必要，可以作出決定，授權(quán)政府先行制定規(guī)章，待條件成熟時(shí)再上升為地方性法規(guī)。授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，被授權(quán)的政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。
　　
　　四、科學(xué)劃分地方性法規(guī)與政府規(guī)章的立法權(quán)限
　　
　　根據(jù)法律規(guī)定和立