若干人大工作用語辨析

　　在人大工作中，決議與決定、審查與審議、棄權(quán)與另選盡管經(jīng)常使用，但很難給它們以明確的定義，也經(jīng)常被混用。同一事項，有時作決議，有時作決定；同一個報告，有的地方用審議，有的地方用審查；對選票上所列候選人投棄權(quán)票后卻又另選他人的狀況，有的規(guī)定全票無效，有的規(guī)定另選人無效。本文對上述三題加以探討，以求教于同仁。
　　
　　決議和決定
　　
　　按照現(xiàn)代漢語詞典的解釋，公文意義上的“決定”主要是指“對如何行動做出主張”。而“決議”是“經(jīng)一定會議討論通過的決定”。1987年2月18日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》規(guī)定：對重要事項或重大行動作出安排用決定；經(jīng)會議討論通過并要求貫徹的事項用決議。這對實行首長負責(zé)制的行政機關(guān)來說，是不難理解的，因為決定和決議的區(qū)別，只是行為主體稍有不同，前者可以是由行政首長作出的，后者必然是經(jīng)會議討論作出的。但是，從“決定”的定義域來看，對重要事項和重大行動的安排，可以由行政首長作出，也可以經(jīng)會議討論后作出，況且“決定”中的事項，大多數(shù)也是要求貫徹的事項，因此，“決議”實際上包含在“決定”之中，單獨作為一個文種顯得多余，因此，1993年修訂的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》中取消了“決議”這個文種。2000年8月20日國務(wù)院發(fā)布并于2001年1月1日施行的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，同樣沒有“決議”這個文種，只是對“決定”的適用范圍做了必要的補充，即“適用于對重要事項或重大行為作出安排，獎罰有關(guān)單位及人員，變更或撤銷下級機關(guān)不適當?shù)臎Q定事項?！睂θ舜髞碚f，決議和決定都是基于行使重大問題決定權(quán)所產(chǎn)生的法律文件，由于現(xiàn)行法律對決議和決定的適用范圍沒有作出明確界定，在有關(guān)法條中又常常將決議、決定并列表述，在客觀上給人們造成了決議、決定沒有區(qū)別，可以任意使用的誤解。如果按照現(xiàn)代漢語詞典的解釋或按《國家行政機關(guān)公文處理辦法》來理解，也確實難以區(qū)別，因為人大及其常委會是以合議制為表現(xiàn)形式的國家權(quán)力機關(guān)，任何決議、決定，都必須依法經(jīng)會議討論通過后才NS0pS8lQNtTSb6FvAmQlSg==能作出，如果把是否“通過會議討論”作為區(qū)別決議和決定的標準，就會陷入語義循環(huán)中無法自拔。筆者認為，人大公文中的決議、決定，只能根據(jù)實際內(nèi)容來區(qū)分：對人大及其常委會工作職權(quán)范圍內(nèi)的事項直接作出實體性規(guī)定和具體安排用決定，如召開人民代表大會、設(shè)立人大及其常委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、罷免或撤銷國家機關(guān)工作人員的職務(wù)、撤銷同級政府和下級人大及其常委會不適當?shù)臎Q議和決定、修改法律，等等。決定應(yīng)具有如下特征之一：一是決定的作出就意味著即時執(zhí)行。如撤銷職務(wù)或文件的決定一經(jīng)作出，原任職務(wù)或原來的文件便不再有效，無須再去執(zhí)行。二是決定本身就是執(zhí)行的依據(jù)和行為的準則，無須借助其他執(zhí)行機關(guān)的文件加以明確，如修改法律和通過有關(guān)法律問題的決定等。而決議一般用于批準或認可監(jiān)督對象職權(quán)范圍內(nèi)的事項。如批準“一府兩院”的工作報告、國民經(jīng)濟計劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報告等。決議屬于表態(tài)性文件，是與監(jiān)督對象的報告或議案連在一起的，對重要事項的規(guī)定或重大行動的安排一般體現(xiàn)在執(zhí)行主體的報告或議案之中，決議只是對報告或議案中提出的事項和行為進行評價、批準或認可。
　　
　　審查和審議
　　
　　地方人大及其常委會對“一府兩院”的工作報告，究竟是用“審查”還是用“審議”，理論界仁智各見。有的學(xué)者為了弄清這個問題，對有關(guān)詞典的解釋、地方組織法的有關(guān)規(guī)定、全國人大及其常委會議事規(guī)則對審議和審查的表述和運用、部分地方人大議事規(guī)則對審議和審查的規(guī)定都進行了認真研究，然后歸納出各自的特征，最后的建議就是將人大會議議程和“一府兩院”報告中的“審議”改為“審查”。筆者認為，地方組織法關(guān)于地方人大聽取和審查同級人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院工作報告的規(guī)定，是對地方人大職權(quán)行為的概括性要求，并非必須照搬照抄的語言規(guī)范，正如法律賦予公安機關(guān)的偵查職能一樣，訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、勘驗、檢查、搜查、扣押物證書證、鑒定等等都屬于偵查范圍，但并非每個環(huán)節(jié)的法律文書上都必須使用“偵查”這個詞?！皩彶椤睅в袡z查核對的意思，人大對有關(guān)國家機關(guān)的報告進行審查，主要是檢查核對這些報告是否正確、妥當。作為一種法定權(quán)力，它應(yīng)該是形式和內(nèi)容的統(tǒng)一，如果說有關(guān)國家機關(guān)的報告是審查的內(nèi)容，那么，在召開代表大會之前，將報告提前發(fā)到代表，讓代表對照有關(guān)資料進行檢查、核對；讓有關(guān)專門委員會進行初審；主任會議二審；人大常委會會議進行三審；最后提交人民代表大會以會議討論的形式進行審查；這些都是審查的程序和方式。而采取會議討論的形式進行審查，就是我們通常所說的“審議”。因此，審查和審議的關(guān)系，實際上是內(nèi)容和形式或?qū)嶓w與程序的關(guān)系，而不是格格不入的并行關(guān)系。對地方人大來說，審查的內(nèi)容確定以后，應(yīng)該建立健全和完善的主要是審查的程序和方式問題，而不是僅將“審議”改為“審查”了事，何況在人大會議上是以討論的形式對有關(guān)報告進行審查，用“審議”也并無什么不妥。
　　
　　棄權(quán)與另選
　　
　　棄權(quán)，顧名思義就是放棄權(quán)利的意思。在地方人大的選舉過程中，選民或代表對選票上所列候選人，既不投贊成票，又不投反對票的，稱之為棄權(quán)票。按照選舉法和地方組織法的規(guī)定，選舉人對選票上所列候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何選民或代表，也可以棄權(quán)。但是，選舉人對選票上所列候選人投棄權(quán)票后，能否另選他人，法律沒有規(guī)定，按照十屆全國人民代表大會一次會議選舉和決定任命辦法的規(guī)定，對選票上所列候選人表示棄權(quán)的，不能另選他人。在等額選舉時，每提１名另選人，必須反對１名候選人。另選人數(shù)少于或者等于反對的候選人數(shù)，該選票有效；否則，該選票為無效票。在差額選舉時，則每提１名另選人，必須在反對和棄權(quán)的候選人人數(shù)總和滿足選舉辦法所規(guī)定的差額數(shù)的基礎(chǔ)上，至少再反對１名候選人，否則，該選舉票為無效票。地方人大在選舉時，是否可以照此辦理呢？筆者認為，原則上是可以的，即選舉人對選票上所列候選人表示棄權(quán)的，不能另選他人。因為從法理上來說，對選票上所列候選人表示棄權(quán)，就意味著選舉人對選票上所列候選人包括其所占名額放棄了自己的選擇權(quán)，放棄了自己的選擇權(quán)以后又另選他人，這是自相矛盾的。但在確認選舉結(jié)果時，應(yīng)該是另選人無效，而不應(yīng)該全票無效。以選舉全國人民代表大會常務(wù)委員會委員為例，十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)選名額為159名，提名167名，其中差額8人，如果選舉人對選票上的158名候選人投了贊成票，對其他9名棄權(quán)，又另選了1人，如果確認另選人無效，而其他158名候選人得到的贊成票是有效的，從法理上來說也可以自圓其說；如果確認全票無效，因?qū)σ蝗说拿苓x擇而否定對其他158人的明確選擇，這對那158名被投了贊成票的人來說，是顯失公平的。
　　 （作者單位：湖南省臨湘市人大常委會）