論權(quán)力機關(guān)對非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督

　　《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！边@是在具體落實憲法賦予各級權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)、維護法制統(tǒng)一與尊嚴(yán)的重要保障。但從各級人大監(jiān)督實踐來看，目前這項工作還沒有普遍開展起來，對非立法性行政規(guī)范性文件[1]的審查監(jiān)督工作步伐不大。為了切實依法履行人大的監(jiān)督職責(zé)，強化權(quán)力機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，更好地維護法制統(tǒng)一，糾正行政違法現(xiàn)象，各級權(quán)力機關(guān)必須把加強非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督工作擺到應(yīng)有的位置上，認真加以落實。
　　
　　一、非立法性行政規(guī)范性文件審查制度的確立與發(fā)展
　　
　　權(quán)力機關(guān)對非立法性行政規(guī)范性文件審查的制度，是隨著我國人民代表大會制度的建立而逐步發(fā)展和完善的，其監(jiān)督依據(jù)來源于我國《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》以及《地方組織法》。
　　1954年《憲法》規(guī)定：地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行。有權(quán)改變和撤銷本級人民委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。縣級以上人大有權(quán)改變或者撤銷下一級人大不適當(dāng)?shù)臎Q議和下一級人民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令。縣級以上的人民委員會有權(quán)停止下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議的執(zhí)行[2]。這些規(guī)定，確定了權(quán)力機關(guān)對非立法性行政規(guī)范性文件審查的原則范圍，也是我國各級人大對有關(guān)國家行政機關(guān)制定的非立法性規(guī)范性文件進行審查的最早憲法依據(jù)。
　　“文革”時期，由于民主法制建設(shè)受到很大沖擊，在此期間制定的1975年《憲法》，對權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法法律實施及規(guī)范性文件審查都沒有作出規(guī)定，1978年制定的《憲法》對1975年憲法作了修正，重新確立了各級人大的監(jiān)督權(quán)，但仍沒有恢復(fù)1954年憲法賦予人大審查規(guī)范性文件的權(quán)限。1982年《憲法》總結(jié)了歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，對各級人大審查行政規(guī)范性文件制度作出了明確的規(guī)定。1982年《憲法》第六十七條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)“撤銷國務(wù)院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”。第一百零四條規(guī)定：縣級以上的地方各級人大常委會有權(quán)“撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。1982年《憲法》已全面恢復(fù)了1954年《憲法》中的原則精神，確立了縣級以上各級權(quán)力機關(guān)對非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督審查制度。
　　《地方組織法》在1982年《憲法》的基礎(chǔ)上，擴大了地方各級人大審查規(guī)范性文件的范圍?！兜胤浇M織法》第四十四條規(guī)定，縣級以上地方人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。還第一次明確賦予了鄉(xiāng)級人大審查本級政府規(guī)范性文件的權(quán)力。根據(jù)第九條規(guī)定，鄉(xiāng)級人大可以撤銷本級政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。
　　《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！钡谌畻l規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。”
　　2000年頒布的《立法法》未涉及非立法性行政規(guī)范性文件，但《監(jiān)督法》第二十九條的規(guī)定，意味著縣級以上權(quán)力機關(guān)對本級人民政府的非立法性行政規(guī)范性文件的審查、撤銷程序可8cae91e84e591954a0eeea0a050a0ebb以參照《立法法》的相關(guān)規(guī)定。
　　另外，從上個世紀(jì)80年代中后期開始，地方人大及其常委會在制定綜合性監(jiān)督條例時，對審查非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督審查進行了延伸和細化，是對權(quán)力機關(guān)審查非立法性規(guī)范性文件制度的重要補充，規(guī)定了非立法性行政規(guī)范性文件備案審查的一些基本程序，以便于操作。
　　
　　二、權(quán)力機關(guān)在非立法性行政規(guī)范性文件監(jiān)督方面存在的問題
　　
　　從總體上看，近年來，一些地方人大在審查非立法性行政規(guī)范性文件方面進行了積極的探索，但這項工作在大多數(shù)地方還沒真正開展起來?？梢哉f，非立法性行政規(guī)范性文件審查是目前人大監(jiān)督工作中一個比較薄弱的環(huán)節(jié)，看似完備的監(jiān)督制度實際上收效甚微。究其原因：
　　一是缺乏有效的組織保障和程序規(guī)則。在權(quán)力機關(guān)內(nèi)沒有專門的立法監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督程序機制，審查往往流于形式，使得相當(dāng)規(guī)范的理論設(shè)計在實際操作中收不到良好的效果，達不到制度設(shè)計者的預(yù)期目標(biāo)。
　　二是沒有行政行為利害關(guān)系人參與，缺乏外部力量的啟動和制約。利害關(guān)系人既不能經(jīng)常性地啟動審查程序，又不能對審查結(jié)果給予必要的關(guān)注和監(jiān)督，使得監(jiān)督有名無實。
　　三是權(quán)力機關(guān)尚沒有做到積極主動行使憲法和有關(guān)法律賦予的對非立法性行政規(guī)范性文件的備案審查，造成備案審查只備不查的局面，使監(jiān)督流于形式。
　　四是權(quán)力機關(guān)許多組成人員和工作人員的思想觀念素質(zhì)不能適應(yīng)對非立法性行政規(guī)范性文件的審查。有的組成人員知識水平尚有差距，也有的人認為這是一項無關(guān)緊要的工作，或者以法律規(guī)定不具體為由不去實踐探索，或者擔(dān)心影響與被審查機關(guān)之間的關(guān)系，或者怕被撤銷的非立法性行政規(guī)范性文件得不到有效糾正反而影響人大常委會的權(quán)威，或者怕影響行政執(zhí)法的威信從而造成非立法性行政規(guī)范性文件難以執(zhí)行，等等。因此，行政機關(guān)制作出非立法性規(guī)范性文件，往往既不請權(quán)力機關(guān)審查，又因為缺乏相應(yīng)的備案制度，從而導(dǎo)致隨意性、短期性，甚至違法的情況時有發(fā)生。
　　五是備案責(zé)任機制沒有建立起來。如在許多地方立法中都明確規(guī)定省級政府的規(guī)范性文件應(yīng)在文件發(fā)布之日起的一定期限內(nèi)報省人大常委會備案，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但由于沒有明確的追究程序和具體的責(zé)任形式保障實施，使得所謂“否則要承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任”的規(guī)定，沒有真正落到實處。
　　
　　三、加強權(quán)力機關(guān)對非立法性行政規(guī)范性文件監(jiān)督需要解決的幾個問題的探索
　　
　　具體行政行為中的違法現(xiàn)象直接涉及廣大群眾的切身權(quán)益，固然要注意糾正。但是作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件，由于它具有普遍性、強制力和約束力，如有違法或不當(dāng)之處，可能帶來的后果就更嚴(yán)重，涉及的面就會更大。加強立法性行政規(guī)范性文件審查是維護國家法制統(tǒng)一的迫切需要，也是維護廣大人民群眾利益的必然要求。一些機關(guān)和部門在制定“紅頭文件”時，搞“土政策”，搞變通，或隨意設(shè)定許可權(quán)、收費權(quán)、罰沒權(quán)，通過“紅頭文件”擴大部門權(quán)力，嚴(yán)重侵犯了廣大人民群眾的合法權(quán)益，地方各級人大應(yīng)當(dāng)從推動依法治國深入實施、維護人民群眾合法權(quán)益的高度，盡快把建立健全和落實非立法性行政規(guī)范性文件審查制度擺上議事日程。
　　（一）完善立法，進一步明確非立法性行政規(guī)范性文件的審查撤銷制度
　　非立法性行政規(guī)范性文件審查是一項非常嚴(yán)肅、涉及面廣的監(jiān)督制度。要保證這項工作落到實處，制度建設(shè)是根本。
　　1.明確權(quán)力機關(guān)對非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)控方法——備案審查制度
　　備案的意義不是單純地上報存檔，而是通過備案審查對非立法性行政規(guī)范性文件的合法性加以確認或否認，借以保證其制定的質(zhì)量和效益?！读⒎ǚā芬?guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章向權(quán)力機關(guān)備案審查。國務(wù)院頒發(fā)的《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定，行政法規(guī)在公布后的30天內(nèi)由國務(wù)院辦公廳報全國人大常委會備案，同時也規(guī)定行政規(guī)章自公布之日起30天內(nèi)由法制機構(gòu)依照《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》向有關(guān)權(quán)力機關(guān)備案。對于非立法性行政規(guī)范性文件應(yīng)參照以上法律、法規(guī)規(guī)定的程序制度進行備案審查。由于我國的非立法性行政規(guī)范性文件數(shù)量眾多，要把所有行政主體制發(fā)的非立法性規(guī)范性文件都報權(quán)力機關(guān)備案審查，從我國的實際情況看，是不現(xiàn)實的。從《立法法》的相關(guān)規(guī)定看，也不是要求所有規(guī)章均報權(quán)力機關(guān)備案審查，而是僅僅規(guī)定了行政法規(guī)和地方政府規(guī)章報全國人大常委會和地方人大常委會備案，對部門規(guī)章則未要求其向權(quán)力機關(guān)備案，也正是考慮我國的實際。所以，筆者認為，根據(jù)我國的實際，縣級以上人民政府制定的非立法性規(guī)范性文件才需要向本級權(quán)力機關(guān)備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級因其未設(shè)置人大常委會，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府的非立法性規(guī)范性文件送上一級人大常委會備案。對于縣級以上人民政府所屬工作部門以及其他行政主體制定的非立法性規(guī)范性文件，則不要求報送權(quán)力機關(guān)備案，而是通過其他途徑保證其合法性。
　　
　　2.對政府部門的非立法性規(guī)范性文件，建立“不告不理，有告即理”的提請審查啟動機制
　　從法律上和理論上說，各級權(quán)力機關(guān)對所有的非立法性行政規(guī)范性文件有審查監(jiān)督之責(zé)，但政府的非立法性規(guī)范性文件內(nèi)容繁雜、數(shù)量眾多、涉及面極廣，現(xiàn)實中顯然不可能做到。所以，權(quán)力機關(guān)對同級政府工作部門的非立法性規(guī)范性文件不能件件審查監(jiān)督，而應(yīng)該借鑒《立法法》的相關(guān)規(guī)定[3]，實行“不告不理，有告即理”的被動審查的啟動機制，待有關(guān)組織和公民提請審查和提出審查建議后，才交專門委員會進行審查。如法院啟動。現(xiàn)行《行政訴訟法》和最高人民法院 《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》規(guī)定，法院對非立法性行政規(guī)范性文件不能直接進行審查，最多只能在行政相對人不服具體行政行為提起行政訴訟后，法院在審查具體行政行為的合法性時對作為依據(jù)的非立法性行政規(guī)范性文件進行附帶性審查。審查的結(jié)果只能是：對合法的非立法性行政規(guī)范性文件作為裁判的依據(jù)，對不合法的非立法性行政規(guī)范性文件則不予適用。而且，這種審查結(jié)果只有個案效力，無普遍約束力。人民法院對非立法性行政規(guī)范性文件的審查結(jié)果只能決定是否適用，因無直接撤銷權(quán)，只能提請有撤銷權(quán)的人大常委會進行撤銷。人民法院在審判中決定不予適用的非立法性行政規(guī)范性文件應(yīng)逐級上報，由制定非立法性規(guī)范性文件的行政機關(guān)同級的人民法院報人大常委會審查決定是否撤銷該規(guī)范性文件。其他提請人大審查撤銷的主體可以是人民檢察院、下級人大常委會以及一定數(shù)量的人大代表和人大常委會委員等。此外，其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織和公民，也有對非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督啟動權(quán)，這些主體往往能夠在適用規(guī)范性文件的過程中較早發(fā)現(xiàn)問題。當(dāng)然，這樣的被動審查并不排除各級權(quán)力機關(guān)對非立法性行政規(guī)范性文件的主動審查，應(yīng)在進行被動審查的同時，可以有重點地加強主動審查。
　　3 . 進一步完善撤銷權(quán)制度和正確行使撤銷權(quán)憲法和地方組織法對撤銷權(quán)已有規(guī)定，但較原則和籠統(tǒng)?！侗O(jiān)督法》作了進一步明確的規(guī)定，但筆者認為，《監(jiān)督法》的關(guān)于“撤銷權(quán)”內(nèi)含的規(guī)定還是過于籠統(tǒng)，如“有其他不適當(dāng)?shù)那樾巍钡囊?guī)定，這樣的立法規(guī)定作為一種立法技巧無可厚非，但作為具體操作，其內(nèi)含不夠明確，既會給實施帶來一定的困難，又可能束縛權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的手腳，削減監(jiān)督的力度。所以，還應(yīng)增加撤銷權(quán)列舉的內(nèi)容，將內(nèi)容明顯不當(dāng)和違反法定程序的政府的決定與命令也列為縣級以上權(quán)力機關(guān)行使撤銷權(quán)的內(nèi)容范圍。權(quán)力機關(guān)可以直接撤銷政府越權(quán)的、與上位法沖突的等非立法性行政規(guī)范性文件，那么，權(quán)力機關(guān)能否直接撤銷政府所屬部門的非立法性行政規(guī)范性文件呢？根據(jù)憲法和地方政府組織法的規(guī)定，各級人民政府基于對所屬部門的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可以撤銷和改變其不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。因而，本級權(quán)力機關(guān)沒有必要也不便于直接撤銷政府所屬部門違法的非立法性行政規(guī)范性文件。但是，權(quán)力機關(guān)可以建議或者責(zé)令本級人民政府撤銷、改變其所屬部門制定的違法的非立法性行政規(guī)范性文件。
　　4.完善審查程序制度
　　《監(jiān)督法》將備案審查的程序，賦予省級人大常委會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。意味著對于地方非立法性行政規(guī)范性文件的審查程序只能由省、自治區(qū)、直轄市一級的權(quán)力機關(guān)有權(quán)作出規(guī)定，其他地方權(quán)力機關(guān)無權(quán)規(guī)范。筆者認為，在當(dāng)前情況下，各地有必要將以下程序內(nèi)容進行完善和規(guī)范：（1）規(guī)定審查機關(guān)的備案時限。（2）確立備案審查受理機構(gòu)。各級權(quán)力機關(guān)應(yīng)設(shè)立或明確權(quán)力機關(guān)內(nèi)的哪一個機構(gòu)來受理審查，免得公眾投訴無門。（3）規(guī)定審查啟動程序。是“不告不理，有告即理”的被動式審查還是主動審查或者兩者兼而有之，應(yīng)當(dāng)予以明確。（4）明確審查期限，以提高審查效率，及時回應(yīng)公眾。（5）規(guī)范審查方式。如發(fā)現(xiàn)文件違憲違法或嚴(yán)重不適當(dāng)，則審查機關(guān)可視情況采取以下兩種處理辦法：一是直接監(jiān)督方式，根據(jù)憲法和法律，地方人大及其常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。二是間接監(jiān)督方式，間接監(jiān)督一般不用直接撤銷的處理方式，而是要求制定機關(guān)說明情況，經(jīng)審查機關(guān)與制定機關(guān)溝通后，再由審查機關(guān)向制定機關(guān)提出審查意見，責(zé)成其自行糾正或撤銷。這樣做，便于審查機關(guān)了解制定情況，作出準(zhǔn)確判斷，提高審查的準(zhǔn)確度。對實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的工商、稅務(wù)等與人民群眾生活密切相關(guān)的政府職能部門，地方人大及其常委會對這些國家機關(guān)和部門制定的不適當(dāng)?shù)姆橇⒎ㄐ砸?guī)范性文件的監(jiān)督，也可采用間接監(jiān)督處理方式。無論采用哪一種監(jiān)督方式，都必須依法進行，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律規(guī)定的程序進行監(jiān)督，否則將影響監(jiān)督的效果。（6）關(guān)于審查結(jié)果。明確統(tǒng)一審查結(jié)果，可以是撤銷或責(zé)成糾正等。（7）關(guān)于審查責(zé)任。（8）關(guān)于對不報備案審查主體的制裁。當(dāng)前，法律法規(guī)對違法或不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件的制定者、審查監(jiān)督者，都沒有規(guī)定有關(guān)的責(zé)任后果，必定會影響規(guī)范性文件備案審查工作的實際效果。只有明確規(guī)定不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件的制定者與審查監(jiān)督者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，才能有效地防范有些地方和部門通過制定不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件來推行其有損公民權(quán)益和法制統(tǒng)一的決策，有利于改變審查監(jiān)督虛置的現(xiàn)象。這樣，在備案這個審查制度的基礎(chǔ)階段，就明確了備案的時限、范圍、受理機關(guān)以及審查機構(gòu)的責(zé)任等。在審查處理階段，就明確了審查的組織形式、審查的步驟、審查的時限、爭議的處理以及如何糾正、撤銷等。此外，對于不備案、不審查、不撤銷的責(zé)任如何追究，法律上也作出規(guī)定，從而確立起非立法性行政規(guī)范性文件審查制度的完整程序。
　?。ǘ┙∪M織，設(shè)立能夠有效履行職責(zé)的專門審查機構(gòu)
　　審查非立法性行政規(guī)范性文件是一項政策性、法律性、專業(yè)性很強的工作，沒有一個專門的審查機構(gòu)，沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔(dān)起審查職責(zé)。隨著人大監(jiān)督工作的深入，加強對有關(guān)國家行政機關(guān)的非立法性規(guī)范性文件審查的任務(wù)將越來越重。為保證這項工作的開展，權(quán)力機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定一個專門委員會負責(zé)審查政府制定的非立法性行政規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)如果同法律相抵觸，由全國人大常委會交專門委員會進行審查提出意見，全國人大常委會也就此在法工委下設(shè)了法規(guī)審查室來專門負責(zé)此項工作。同時，各級人民政府的非立法性行政規(guī)范性文件也可交同級人大常委會的專門委員會審查，地方各級人大常委會的法制工作委員會應(yīng)作為接受備案非立法性行政規(guī)范性文件的專門機構(gòu)，法制工作委員會對非立法性行政規(guī)范性文件進行初步審查以決定該規(guī)范性文件由法制工作委員會審查還是由其他專門工作委員會審查。各級人大應(yīng)配備相應(yīng)的專業(yè)人員，專門負責(zé)規(guī)范性文件的備案審查工作。針對目前地方人大常委會對非立法性行政規(guī)范性文件的備案審查工作大都缺乏明確分工和缺乏專人負責(zé)的情況，很有必要在人大常委會主任、副主任中確定一人負責(zé)，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)的相關(guān)工作，至于具體辦理，可以根據(jù)實際情況，指定專人抓，確定專門機構(gòu)管，也可以由各專門委員會分別辦理，條件許可的地方也可以由法制委員會設(shè)一精干機構(gòu)來辦理。
　　各專門委員會主要審查以下內(nèi)容：一是審查制定非立法性行政規(guī)范性文件的主體是否合法，即主體資格的取得是否有法律依據(jù)；二是審查非立法性行政規(guī)范性文件規(guī)定的事項是否越權(quán)，即是否規(guī)定了應(yīng)由法律或上級機關(guān)規(guī)定的事項；三是審查非立法性行政規(guī)范性文件的內(nèi)容是否剝奪、限制了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，或是增加了公民、法人和其他組織的義務(wù)；四是審查非立法性行政規(guī)范性文件是否沖突上位法；五是審查政府制定的非立法性行政規(guī)范性文件的程序是否違法。專門委員會經(jīng)過審查，確認非立法性行政規(guī)范性文件存在上述情況后，可向本級人大常委會提出報告，由權(quán)力機關(guān)撤銷或是向制定機關(guān)提出建議，督促其糾正。
　　
　　總而言之，要在組織上定位定責(zé)，保證工作落到實處。也可以按照“統(tǒng)一受理、分工負責(zé)”的模式，由一個部門集中受理，各專門委員會按專業(yè)分別進行審查，以盡快改變目前一些權(quán)力機關(guān)對非立法性行政規(guī)范性文件備案審查放任自流的狀況。
　　（三）在審查黨政聯(lián)合制發(fā)的非立法性規(guī)范性文件中發(fā)揮人大應(yīng)有的監(jiān)督作用
　　黨政聯(lián)合發(fā)文，是從建國初期沿襲下來的傳統(tǒng)做法，這種模式在特定的歷史時期，對加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高決策效率發(fā)揮了積極的作用。但在實施依法治國方略的今天，這種模式帶來的弊端也日益突出。因此，各級黨委要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，理順黨政之間、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)之間的關(guān)系，減少和杜絕黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象，保證國家監(jiān)督體制的順暢。當(dāng)然，按照憲法的要求，黨自身也必須帶頭在憲法法律范圍內(nèi)活動，黨委文件或黨政聯(lián)合發(fā)出的文件也要符合憲法和法律的規(guī)定。
　　目前，有些非立法性規(guī)范性文件往往由黨政聯(lián)合發(fā)文，人大常委會在備案審查中會感到有些棘手。這樣的非立法性規(guī)范性文件雖由黨政聯(lián)名下發(fā)，實際上主要由行政部門貫徹執(zhí)行。地方人大常委會應(yīng)以對黨對人民負責(zé)的精神，從維護國家法制統(tǒng)一的高度，認真地慎重地進行審查，如果發(fā)現(xiàn)確有問題，應(yīng)首先由人大常委會黨組向黨委報告，實事求是地說明問題，在取得黨委同意后，可由黨委協(xié)同政府采取適當(dāng)方法處理，或者作出必要的修改，或者自行廢止。中央就制定《監(jiān)督法》聽取黨外人士意見時，胡錦濤發(fā)表重要講話指出，制定監(jiān)督法，“要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，走中國特色政治發(fā)展道路?！彼?，這樣做，既能使問題得到妥善的解決，又發(fā)揮了人大應(yīng)有的監(jiān)督作用。
　?。ㄋ模┙M建審查隊伍，加強審查隊伍的能力建設(shè)，提高審查效果
　　非立法性行政規(guī)范性文件內(nèi)容的龐雜性、行政性和專業(yè)性，給各級人大監(jiān)督工作帶來相當(dāng)?shù)碾y度。為此，組建審查隊伍，加強審查人員的能力建設(shè)，顯得尤為重要。首先，按不同的行政行業(yè)，分門別類的組建審查隊伍。審查人員既可以是專職，也可以在需要時，臨時聘請高等院校、研究機構(gòu)等專家作兼職審查。其次，審查人員應(yīng)具備以下能力：一是具備審查的知識能力，包括行政專業(yè)知識和法律專業(yè)知識，這是行使審查職能的前提和基礎(chǔ)。如果行政專業(yè)知識和法律專業(yè)知識儲備不足，那對政府非立法性規(guī)范性文件的審查只能流于形式。二是具備審查時的溝通能力。由于非立法性行政規(guī)范性文件的專業(yè)性非常強，所以，人大工作人員在審查時難免會碰到一些棘手或難以了解的問題。這時，需要審查人員向文件的制發(fā)機關(guān)溝通了解文件的制發(fā)依據(jù)、制發(fā)過程的爭議協(xié)調(diào)情況、專業(yè)名詞的相關(guān)理解等。三是審查過程中的回應(yīng)能力?？梢哉f，大多非立法性行政規(guī)范性文件的審查是由公眾建議而啟動的，這就要求審查組織在面對社會組織和公眾問題時能夠及時回應(yīng)與協(xié)助。面對公眾的熱情，審查人員應(yīng)當(dāng)客觀、公正、準(zhǔn)確地作出回應(yīng)。
　　
　　注釋：
　　[1]本文稱的“非立法性行政規(guī)范性文件”，是指國家行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織依照法定權(quán)限和程序制定和發(fā)布的，除法律、法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令、辦法、指示等。
　　[2]當(dāng)時各級人民委員會既是行政機關(guān)，又是人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)。
　　[3]立法法第九十條第一、二款規(guī)定：國務(wù)院，中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查要求，由常委會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查。這一方式就全國人大常委會在接到報送備案的法規(guī)后，并不立即對其一一進行審查，而是采取“不告不理”的原則，有關(guān)機關(guān)和公民提出審查要求和審查建議后，才交專門委員會進行審查。
　?。ㄗ髡呦抵泄舱憬『贾菔形h校副教授。本文系浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性課題，名稱為“法治政府建設(shè)中規(guī)范性文件與法律接軌研究”，課題號為06CGZF12YB，本文為階段性成果）