分權(quán)原則的確立與嬗變

　　分權(quán)原則是近現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)基本憲法原則，這一原則的不同表現(xiàn)形態(tài)型構(gòu)出了各國(guó)的國(guó)家權(quán)力體系。在傳統(tǒng)時(shí)期，人們一般是從形式主義的角度對(duì)分權(quán)原則進(jìn)行理解的；而在現(xiàn)代，由于行政權(quán)的擴(kuò)張和行政立法權(quán)的廣泛存在，分權(quán)原則的基本內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大改變。
　　
　　一、分權(quán)思想的源流與發(fā)展
　　
　　國(guó)家權(quán)力可按照其職能進(jìn)行分解的觀念是古希臘思想家亞里士多德對(duì)人類政治文明作出的杰出貢獻(xiàn)。亞里士多德從人性惡的角度出發(fā)，認(rèn)為“人的天性是惡的，人類倘若由他任性行事，總是難保不施展內(nèi)在的惡性”[1]，所以，必須給予必要的限制?；诖丝紤]，亞氏提出一切政體都應(yīng)具備三種機(jī)能的理論，即議事機(jī)能、行政機(jī)能、審判(司法)機(jī)能，并分別對(duì)行使三種機(jī)能的權(quán)力配置的不同方案做了詳細(xì)的分析[2]。在此基礎(chǔ)上，古羅馬時(shí)期的波利比阿最早提出了權(quán)力之間必須制衡的觀點(diǎn)。波利比阿通過對(duì)羅馬政體的觀察之后總結(jié)到：執(zhí)政官、元老院、民眾三種權(quán)力處于平衡狀態(tài)，會(huì)防止任一權(quán)力無限擴(kuò)張或過于強(qiáng)大，如果其中一種權(quán)力要打破其與其他權(quán)力之間的均衡，就會(huì)受到另兩種權(quán)力的牽制，從而使三種權(quán)力得到相應(yīng)的調(diào)整并處于平衡狀態(tài)。波利比阿的權(quán)力間必須制衡的觀點(diǎn)成為西方政治思想中的重要內(nèi)容，對(duì)后世產(chǎn)生了重大影響。此后，古羅馬另一位思想家西塞羅延續(xù)了波利比阿的觀點(diǎn)，主張?jiān)趪?guó)家中設(shè)立三種不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)，即執(zhí)政官、元老院、人民大會(huì)。
　　盡管在古希臘、古羅馬時(shí)期就提出了分權(quán)思想和制衡理論，但在漫長(zhǎng)的歲月中都沒有受到實(shí)際掌握政治權(quán)力者的關(guān)注，沒有對(duì)實(shí)際的政治生活產(chǎn)生根本性影響，這一過程一直延續(xù)到資產(chǎn)階級(jí)革命。
　　
　　二、分權(quán)原則在國(guó)家權(quán)力體系中的確立
　　
　　在近代，英國(guó)革命時(shí)代的思想家哈林頓是最先對(duì)國(guó)家權(quán)力分立進(jìn)行構(gòu)設(shè)的設(shè)計(jì)者，他初步提出了國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的劃分，主張“共和國(guó)中的兩個(gè)組織——元老院和人民大會(huì)——只是立法機(jī)構(gòu)，因而必須有一個(gè)機(jī)構(gòu)來推行制定的法律，這就是行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)加上其余人為的東西，共和國(guó)便包括提議案的元老院、批準(zhǔn)議案的人民會(huì)議和執(zhí)行議案的行政機(jī)構(gòu)。共和國(guó)即通過元老院而具有貴族政體性質(zhì)，通過人民大會(huì)而具有民主政體性質(zhì)，通過行政機(jī)構(gòu)而具有君主政體性質(zhì)，所以便是完美無缺的?！盵3]
　　真正將分權(quán)理論系統(tǒng)化的是法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩。他從權(quán)力自身的擴(kuò)張屬性進(jìn)行論證“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。”[4]因此，要防止權(quán)力濫用，就必須建立分權(quán)機(jī)制，以權(quán)力制約權(quán)力。在洛克分權(quán)思想的基礎(chǔ)上，孟德斯鳩認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)被劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，且三權(quán)應(yīng)由不同機(jī)關(guān)行使。美國(guó)憲法主要起草人漢密爾頓等資產(chǎn)階級(jí)思想家們則進(jìn)一步發(fā)展了孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說，并將其付諸實(shí)踐。他們認(rèn)為，任何人都不是天使，“如果人是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！盵5]他們根據(jù)洛克、孟德斯鳩的分權(quán)思想闡釋了美國(guó)政府的應(yīng)然建制，即國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)應(yīng)當(dāng)分立并相互牽制。由于他們的倡導(dǎo)，這一思想為1787年美國(guó)憲法所吸收。美國(guó)憲法對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)以及司法權(quán)作出了如下規(guī)定：全部立法權(quán)，均屬于由參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)；行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)；合眾國(guó)的司法權(quán)，屬于最高法院和國(guó)會(huì)設(shè)立的下級(jí)法院。至此，分權(quán)原則的理想在政治實(shí)踐中正式得以確立。分權(quán)原則的核心內(nèi)涵是國(guó)家權(quán)力的分工與制約，但在各國(guó)的實(shí)踐中仍表現(xiàn)出較大差異。在憲政的發(fā)源地英國(guó)，長(zhǎng)期以來奉行“議會(huì)主權(quán)”原則，立法權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中具有至高地位，行政權(quán)與司法權(quán)則表現(xiàn)出其明顯的從屬性特點(diǎn)；而在以美國(guó)為代表的總統(tǒng)制國(guó)家，三權(quán)在理論上基本處于均衡狀態(tài)，不存在何者地位更高的問題。
　　
　　三、立法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的嬗變
　　
　　從傳統(tǒng)上看，行政機(jī)構(gòu)是作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)而存在的，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間存在著明顯的職能界限。但隨著社會(huì)變遷和國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，行政立法被廣泛運(yùn)用于行政管理領(lǐng)域，成為行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)的重要手段。這種轉(zhuǎn)變改變了立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)在一定程度上攫取了本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的原初權(quán)限。
　　就世界范圍來說，從傳統(tǒng)議會(huì)主導(dǎo)的“立法國(guó)”向行政主導(dǎo)的“行政國(guó)”轉(zhuǎn)變?cè)?9世紀(jì)末期就已開始發(fā)生。第二次世界大戰(zhàn)以后，“立法國(guó)已走到盡頭：立法在本質(zhì)上已受到限縮，對(duì)于公共生活之范疇，也只以大原則來規(guī)定，以免陷于繁瑣之中”[6]的現(xiàn)狀進(jìn)一步強(qiáng)化，立法機(jī)關(guān)成為形式上的立法者，行政機(jī)關(guān)則成為滿足國(guó)家任務(wù)最重要的機(jī)構(gòu)。這一現(xiàn)象的顯著特征在于，行政機(jī)關(guān)不但擁有行政執(zhí)行權(quán)，而且還擁有行政立法權(quán)和一定的司法權(quán)。率先被授予廣泛規(guī)章制定權(quán)的是1887年美國(guó)成立的第一個(gè)聯(lián)邦獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)——“州際商業(yè)委員會(huì)”，此后，1893年英國(guó)制定的《行政規(guī)章公布法》也賦予中央政府各部首長(zhǎng)制定的規(guī)章具有立法性質(zhì)。從此，行政權(quán)力突破代議制政府傳統(tǒng)的限制性原則，這一世界性潮流很快在各國(guó)先后得以確立。
　　當(dāng)行政立法產(chǎn)生時(shí)，其所面對(duì)的最主要的批駁者就是那些堅(jiān)守古典憲政主義理論的傳統(tǒng)憲政主義者，其所遇到的阻礙更多來自于古典憲政主義理論中的分權(quán)原則。他們從純粹古典的憲政原理出發(fā)，奉行嚴(yán)格的形式主義。在這些傳統(tǒng)的憲政主義者看來，不同的機(jī)關(guān)權(quán)力不可混同，“行政立法”的產(chǎn)生是行政機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)（代議機(jī)關(guān)）立法權(quán)的僭越，是行政權(quán)的非法擴(kuò)張，其將對(duì)公民權(quán)造成破壞與損害。這種將立法與行政看成絕對(duì)分立的觀點(diǎn)有著善良之初衷與警示之意義，但不論其出發(fā)點(diǎn)多么美好，卻有著不可否認(rèn)的弊端——脫離現(xiàn)實(shí)。18世紀(jì)以后，社會(huì)生活的重大變遷與公民對(duì)政府觀念的轉(zhuǎn)變，使行政機(jī)關(guān)的職能大為擴(kuò)張。直至當(dāng)下，各國(guó)雖紛紛縮減行政機(jī)關(guān)之職能，力圖將“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚保姓C(jī)關(guān)仍需承擔(dān)大量的社會(huì)事務(wù)，而這些卻是權(quán)力分立理論的創(chuàng)設(shè)者們所難以預(yù)見的。如果分權(quán)理論堅(jiān)持采用嚴(yán)格的形式主義加以解釋，將無法展開現(xiàn)代的行政活動(dòng)，代議機(jī)關(guān)的立法職能亦將陷入癱瘓，公民的利益無法得到實(shí)現(xiàn)與滿足。為此，更多學(xué)者乃至各國(guó)的政府部門更愿從功能主義視角詮釋分權(quán)理論。立法權(quán)與行政權(quán)的絕對(duì)分立開始出現(xiàn)融合之勢(shì)。
　　英國(guó)行政法的開山鼻祖韋德爵士認(rèn)為：“傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政立法是一個(gè)不得不予以容忍的禍害，它對(duì)于分權(quán)是一種不幸而又不可避免的破壞。然而，這是個(gè)過時(shí)的觀點(diǎn)，因?yàn)?，?shí)際上，問題的關(guān)鍵在于行政立法在實(shí)踐當(dāng)中是不可缺少的，而不在于理論上難以使其合法化?！彼鶕?jù)實(shí)踐中某些“一般性指示”性質(zhì)的難以判斷而否定以形式主義方法絕對(duì)區(qū)分立法權(quán)與行政權(quán)。他說：“立法與行政之間所存在的只是一個(gè)模糊的界限，想當(dāng)然地以為它們是兩種形式上根本不同的權(quán)力的看法是錯(cuò)誤的。它們之間的有些主要區(qū)別是明顯的。但是，企圖在兩者之間劃出一個(gè)清晰的界線，則是比較早期的政治學(xué)理論中的一個(gè)因不切實(shí)際而無法實(shí)現(xiàn)的宿愿?！盵7]
　　不但學(xué)者們贊同以功能主義視角看待立法與行政的融合，而且美國(guó)聯(lián)邦最高法院亦多從功能主義闡釋分權(quán)原則以此裁判案件。功能主義認(rèn)為，分權(quán)原則的基本觀念僅在于規(guī)定國(guó)家三個(gè)部門的最上層機(jī)構(gòu)——國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、最高法院各享有某一方面的權(quán)力，互相制約，以保持各部門之間的平衡。對(duì)于最上層機(jī)構(gòu)以下的其他機(jī)構(gòu)能夠享有什么權(quán)力由法律根據(jù)具體情況決定，憲法未對(duì)此作出規(guī)定。而法律在規(guī)定下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力時(shí)，不受權(quán)力不能混合的限制，下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力不取決于其所隸屬的部門，而取決于職務(wù)上的需要，所以美國(guó)的行政機(jī)關(guān)，不論是隸屬于總統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或獨(dú)立于總統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)，一般都同時(shí)具有行政、立法、司法三種權(quán)力，但下級(jí)機(jī)關(guān)享有的權(quán)力不能破壞憲法規(guī)定的最上層機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力平衡，否則就是違反分權(quán)原則。美國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)分權(quán)原則的解釋往往受當(dāng)前案件的影響，但采用功能主義予以詮釋的情形居多，從聯(lián)邦政府成立之初直至當(dāng)下，國(guó)會(huì)不斷地通過法律授予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)力，除了1935年巴拿馬案與謝克特案以外，最高法院從未否認(rèn)授權(quán)法的效力。
　　
　　將立法權(quán)與行政權(quán)從嚴(yán)格的形式主義倡導(dǎo)的絕對(duì)分立過渡到功能主義贊成的相互融合，是人類智慧的進(jìn)步。行政機(jī)關(guān)擁有立法權(quán)的途徑有二，即或是憲法規(guī)定，或是法律授權(quán)，經(jīng)由前者而立法稱為“職權(quán)立法”，經(jīng)由后者而立法稱為“授權(quán)立法”。無論哪種立法，均為從屬于立法機(jī)關(guān)（代議機(jī)關(guān)）所制定之法律的附屬立法[8]。但與職權(quán)立法相比，授權(quán)立法對(duì)分權(quán)原則的維護(hù)更勝一籌。授權(quán)立法（或委任立法）與憲政分權(quán)原則是一對(duì)應(yīng)當(dāng)辯證看待的矛盾體。從表層看來，授權(quán)立法乃是對(duì)分權(quán)原則的挑戰(zhàn)與破壞，但從深層次看，反而是對(duì)分權(quán)原則的認(rèn)可與遵守。首先，授權(quán)立法的理論前設(shè)是承認(rèn)權(quán)力分立原則的存在與正當(dāng)；其次，授權(quán)機(jī)關(guān)可通過授權(quán)立法為被授權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)定立法標(biāo)準(zhǔn)，令被授權(quán)機(jī)關(guān)在其所許可的范圍與事項(xiàng)內(nèi)立法；再次，授權(quán)機(jī)關(guān)可通過監(jiān)督、撤銷、收回等方式將被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法權(quán)控制在自己手中。通過授權(quán)立法而享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)如同由立法機(jī)關(guān)掌握線繩的風(fēng)箏，能夠在多大范圍內(nèi)活動(dòng)均由立法機(jī)關(guān)掌握，兩者的分立并非絕對(duì)分立，融合也僅是相對(duì)融合，恰到好處地維持了立法與行政體制上的制約與職能上的合作。
　　
　　余論
　　
　　雖然立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系因行政立法權(quán)的廣泛運(yùn)用而發(fā)生了某種程度的改變，但立法權(quán)制約或控制行政權(quán)的功能并沒有因此而喪失，相反，由于立法保留原則、法律優(yōu)越原則的認(rèn)同和廣泛采用，這種控制在某種意義上得到了加強(qiáng)。因此，我們可以說，在新的時(shí)代，分權(quán)原則發(fā)生變化的是其具體表現(xiàn)形態(tài)，而其所蘊(yùn)涵的國(guó)家權(quán)力分工思想與制約精神卻是始終沒有改變的。
　　
　　注釋：
　　[1] 【古希臘】亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1983年版 ，第319頁。
　　[2] 張恒山：《論分權(quán)的理由與反駁》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第6期，第75頁。
　　[3] 【英】哈林頓：《大洋國(guó)》，何新譯，商務(wù)印書館1963年版，第25~26頁。
　　[4] 【法】孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第154頁。
　　[5] 【美】漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如譯，商務(wù)印書館1982年版，第264頁。
　　[6] 陳新民：《公法學(xué)札記》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年，第26~28頁。
　　[7] 【英】威廉?韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第558頁。
　　[8] 雖然《法國(guó)憲法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有立法職權(quán)，但考察《法國(guó)憲法》所列舉的屬于議會(huì)立法范圍的事項(xiàng)能夠看出，國(guó)家與社會(huì)重大的、原則性的立法事項(xiàng)仍由議會(huì)以法律規(guī)定。觀察法國(guó)憲政實(shí)踐的學(xué)者也指出：“從憲法運(yùn)作的實(shí)際分析及其解釋方式所呈現(xiàn)之圖景，否定了有關(guān)法律和規(guī)章之間的分權(quán)屬于法國(guó)政府運(yùn)作的極端革命這一說法，議會(huì)遠(yuǎn)未受到削弱，它仍然是中心立法機(jī)構(gòu)。”參見張千帆：《西方憲政體系》（下冊(cè)，歐洲憲法），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第60頁。
　　
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