關(guān)于立法聽(tīng)證制度的思考

　　在我國(guó)，聽(tīng)證制度進(jìn)入立法領(lǐng)域，是2000年3月九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《立法法》。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各省市自治區(qū)的立法聽(tīng)證以2004年為高峰，其后不僅沒(méi)有上升，而且還呈逐漸下降的趨勢(shì)。特別值得注意的是，2006年12月，上海市人大常委會(huì)法工委、上海市立法研究所聯(lián)合組織召開(kāi)了“地方立法理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)”，北京、廣東、江蘇、浙江等五省市人大常委會(huì)的同志參加了會(huì)議。會(huì)議指出：“立法聽(tīng)證同其他民主形式相比有一定的優(yōu)勢(shì)，但不是絕對(duì)的。”并且提出了“我們需要怎樣的立法聽(tīng)證制度”的問(wèn)題。這是一個(gè)意味深長(zhǎng)的姿態(tài)，反映了人大從事立法實(shí)務(wù)工作的人士對(duì)立法聽(tīng)證態(tài)度的微妙變化。
　　這并不奇怪，它反映了通過(guò)移植方式進(jìn)入中國(guó)的立法聽(tīng)證制度，由于不同的制度背景，出現(xiàn)水土不服，是法律移植所遭遇的典型窘境。法律移植取得成功的條件很多，它不僅取決于被移植的法律具有先進(jìn)性、合理性、科學(xué)性，還取決于法律移植國(guó)家和被移植國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面是否相似。這是移植能否成功的關(guān)鍵。立法聽(tīng)證制度來(lái)自西方國(guó)家，在這些國(guó)家實(shí)行的是兩黨制，幾乎每一項(xiàng)立法案都會(huì)引起激烈的辯論。立法案不僅在議會(huì)內(nèi)部受到反對(duì)黨的百端挑剔，而且在議會(huì)外部，各種利益集團(tuán)都會(huì)通過(guò)各種方式方法施加影響。我們與西方國(guó)家無(wú)論是立法體制還是立法程序都有相當(dāng)大的區(qū)別。我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不允許反對(duì)黨的存在。雖然社會(huì)已經(jīng)存在嚴(yán)重的利益分化，但由于目前社會(huì)團(tuán)體組織尚欠發(fā)育，利益群體的合法代表缺失。原樣照搬西方的立法聽(tīng)證制度，不能不遇到困難。必須悉心培植與呵護(hù)，才能使之在新的土壤扎根生長(zhǎng)。
　　通過(guò)法律移植方式進(jìn)入中國(guó)的立法聽(tīng)證制度不僅受制于外部環(huán)境約束，而且存在著內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的不足。以往人們已經(jīng)注意到了立法聽(tīng)證的成本問(wèn)題。很多學(xué)者指出，由于立法聽(tīng)證成本比較高，工作量比較大，在立法任務(wù)比較重、立法項(xiàng)目比較多的情況下，是否需要舉行聽(tīng)證，要對(duì)聽(tīng)證成本進(jìn)行分析。實(shí)踐中，成本過(guò)高，投入人力、物力過(guò)大，經(jīng)費(fèi)花費(fèi)過(guò)多，確實(shí)已經(jīng)成為影響各地人大舉行聽(tīng)證的重要因素。然而，相對(duì)于上述成本效益的宏觀分析，從參與者的角度進(jìn)行成本效益的微觀分析可能更加重要。對(duì)普通民眾而言，參與立法聽(tīng)證也需要成本，包括時(shí)間、交通費(fèi)用、各種準(zhǔn)備工作等等。由于立法聽(tīng)證的參與者投入產(chǎn)出是不對(duì)稱不平衡的，作為理性的人，普通公民會(huì)選擇減少而不是增加自己的投入。這應(yīng)該是有些地方立法聽(tīng)證報(bào)名參加者達(dá)不到一定人數(shù)而被迫取消的主要原因。
　　筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，如何通過(guò)提高人們對(duì)立法的關(guān)切度，鼓勵(lì)公民積極參與，是立法聽(tīng)證制度成功的關(guān)鍵。
　　第一，關(guān)于立法聽(tīng)證的應(yīng)用范圍。在西方各國(guó)主要由國(guó)會(huì)舉行的立法聽(tīng)證，在我國(guó)則主要應(yīng)適用于地方立法。這是由于我國(guó)是一個(gè)十幾億人口的大國(guó)，各地情況不一，全國(guó)性的乃至地域廣闊的地方立法，涉及范圍越大，人們的關(guān)切度越差。在全國(guó)性立法中，雖然也需要廣泛聽(tīng)取公民個(gè)人的意見(jiàn)，但也許采取其他方式更為妥當(dāng)。而地方立法，一是在執(zhí)行法律和行政法規(guī)的過(guò)程中，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。由于其本身就是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，因此和地方群眾切身利益密切相關(guān)。特別是直轄市和有立法權(quán)的較大城市，由于居民集中，利害關(guān)切度更大一些，可能效果更明顯。
　　第二，應(yīng)該改革與之密切相關(guān)的立法程序。人們不關(guān)注立法聽(tīng)證，不能完全歸結(jié)為群眾的問(wèn)題，還要反思我們立法的內(nèi)容。目前，地方立法或者是全國(guó)性立法的實(shí)施“細(xì)則”，或者是部門管理規(guī)章的“法律化”。從管理型立法向權(quán)利型立法轉(zhuǎn)變，從政府（部門）主導(dǎo)型立法向人大代表主導(dǎo)型立法轉(zhuǎn)變，這是當(dāng)前改革過(guò)程中必然發(fā)生的兩個(gè)密不可分的方面?，F(xiàn)在，每年的人代會(huì)上，都有人大代表提出立法議案，有的議案不僅達(dá)到了提出法案的法定人數(shù)，而且是在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，提出了包括法案的理由、目的宗旨、主要原則和基本架構(gòu)，甚至包括法案的主要條款及其內(nèi)容的規(guī)范化法律草案。遺憾的是，不管這些議案具有多么高的質(zhì)量，都并沒(méi)有成為人大常委會(huì)立法的基礎(chǔ)，進(jìn)入審議程序。進(jìn)入審議程序的仍然以政府（多數(shù)是主管部門）提交的議案為主。這是造成立法面面俱到、四平八穩(wěn)、空洞無(wú)物，得不到民眾關(guān)注的重要原因。必須改革人大的法案提出和審議程序，改變政府（部門）主導(dǎo)法律起草的局面。以人大代表提出的法律案作為地方立法的基礎(chǔ)。人大代表貼近群眾，了解社會(huì)，其提出的立法案更能夠反映人民的意愿，受到人民群眾的關(guān)切。
　　第三，尊重普通民眾代表及其意見(jiàn)。亞里士多德早就指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。”[1]制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯?斯諾認(rèn)為，在集體決策過(guò)程中，個(gè)人的理性計(jì)算可能導(dǎo)致一種普遍的不決策行為，那就是“搭便車”現(xiàn)象。當(dāng)“搭便車”成為普遍規(guī)律時(shí)，那些關(guān)注公共事務(wù)，即使在事不關(guān)己的情況下，也會(huì)不平則鳴、仗義執(zhí)言的，就彌足珍貴，特別值得尊重。諾斯在揭示“搭便車”規(guī)律的同時(shí)也指出：“從隨機(jī)觀察中發(fā)現(xiàn)，個(gè)人在成本——收益計(jì)算中，以獲得更多的尊嚴(yán)作為利益取向的行為模式是廣泛存在的?！边@是立法聽(tīng)證制度的社會(huì)群眾基礎(chǔ)。我們應(yīng)該尊重專家，但是更應(yīng)該尊重普通民眾的代表。立法聽(tīng)證主要是動(dòng)員吸收公民個(gè)人參與立法活動(dòng)的一種程序。根據(jù)需要邀請(qǐng)一部分專家和社會(huì)機(jī)構(gòu)參與是必要的，但是應(yīng)注意其和一般公眾的比例適當(dāng)，防止專家比例過(guò)大不利于普通民眾發(fā)表意見(jiàn)的傾向，以避免偏離立法聽(tīng)證的民主性質(zhì)。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)貫徹平等原則，像尊重專家一樣尊重普通民眾，用心聽(tīng)取普通民眾的意見(jiàn)。在控制立法聽(tīng)證的總體成本的同時(shí)，對(duì)于普通民眾參與立法聽(tīng)證所投入的實(shí)際成本（誤工、交通等）應(yīng)該給予一定的補(bǔ)償。
　　第四，關(guān)于聽(tīng)證機(jī)關(guān)的專門化。各地規(guī)定，人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)、各個(gè)專門委員會(huì)以及法律委員會(huì)都可以作為聽(tīng)證機(jī)關(guān)，舉行聽(tīng)證。這雖然符合國(guó)際慣例，沒(méi)有什么不對(duì)，但是實(shí)際效果不佳。會(huì)造成各個(gè)專門委員會(huì)相互推諉依賴心理。聽(tīng)證機(jī)構(gòu)的專門化，有利于取得工作經(jīng)驗(yàn)，提高聽(tīng)證質(zhì)量，使聽(tīng)證程序規(guī)范化。從各地舉行聽(tīng)證會(huì)的實(shí)踐來(lái)看，在我國(guó)地方立法中，組織舉行聽(tīng)證的機(jī)構(gòu)多為法制委員會(huì)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，1999年至今，從聽(tīng)證主體來(lái)看，以省級(jí)人大常委會(huì)名義聽(tīng)證的 2次；以省級(jí)人大法制委員會(huì)（含法制委員會(huì)和其他專門委員會(huì)、人大常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)聯(lián)合）名義聽(tīng)證的 43 次；以省級(jí)人大除法制委員會(huì)以外的其他專門委員會(huì)名義聽(tīng)證的 4次[2]。鑒于法制委員會(huì)和立法的關(guān)系最為密切，和其他專門委員會(huì)相比，對(duì)各種立法事項(xiàng)處于較超脫的立場(chǎng)，在聽(tīng)證前不容易形成成見(jiàn)。應(yīng)該在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)一定形式，確定法制委員會(huì)作為立法聽(tīng)證的專門機(jī)構(gòu)。這樣做，責(zé)任明確，對(duì)于推進(jìn)立法聽(tīng)證十分必要。至于由此而加重法制委員會(huì)的負(fù)擔(dān)問(wèn)題，完全可以通過(guò)人大內(nèi)部調(diào)整解決。
　　
　　注釋：
　　[1]亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第48頁(yè)。
　　[2]陳洪波、沈 斌：《論聽(tīng)證制度在地方人大工作中的應(yīng)用（上）》，載《楚天主人》2006年。
　　（作者系北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所副教授、法學(xué)博士）