加強(qiáng)監(jiān)督程序建設(shè)探析

　　人大監(jiān)督工作怎樣才能增強(qiáng)實(shí)效，是長期以來各級(jí)人大一直在探索的問題。筆者認(rèn)為很重要的一點(diǎn)是必須加強(qiáng)監(jiān)督程序建設(shè)。
　　目前在工作實(shí)踐中，對(duì)監(jiān)督程序的認(rèn)識(shí)存在許多誤區(qū)。一是在程序現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)上，認(rèn)為目前“人大監(jiān)督程序很多”，不知道實(shí)際上人大的實(shí)體性權(quán)力很大而程序性內(nèi)容很少；二是在程序作用的認(rèn)識(shí)上，認(rèn)為人大監(jiān)督總是“程序性多而實(shí)質(zhì)性少”，追求“由程序性監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督”，言下之意，似乎是因?yàn)槌绦蛐员O(jiān)督多才使得實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少，把實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不足歸因于程序性監(jiān)督太多，認(rèn)識(shí)不到其實(shí)程序本身也包括了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，認(rèn)識(shí)不到程序具有監(jiān)督的保障作用，認(rèn)識(shí)不到恰恰是由于程序不足才造成實(shí)體監(jiān)督的不足；三是在程序特性的認(rèn)識(shí)上，不少人總認(rèn)為程序“繁瑣費(fèi)事、缺乏效率”，沒有從監(jiān)督最終成效上來評(píng)判，看不到好的程序正由于自身具有高效能動(dòng)的功能而顯示出較高的效率。對(duì)人大監(jiān)督程序認(rèn)識(shí)不足，自然重視不夠，目前無論法定性程序還是規(guī)章性、習(xí)慣性程序都處在啟動(dòng)階段中的“啟而不動(dòng)”狀況。
　　充分認(rèn)識(shí)程序的作用意義，是人大加強(qiáng)監(jiān)督程序建設(shè)首要解決的問題。從實(shí)體民主和程序民主相互依存的關(guān)系看，程序?qū)τ趯?shí)現(xiàn)民主具有橋梁和階梯作用，即所謂的“民主如網(wǎng)，程序是網(wǎng)上的網(wǎng)眼”；從程序法與實(shí)體法相互依存的關(guān)系來看，程序?qū)τ趯?shí)現(xiàn)實(shí)體法具有工具價(jià)值和獨(dú)立價(jià)值；從人大及其常委會(huì)作為代議機(jī)關(guān)的特性上講，代議機(jī)關(guān)的權(quán)力就是一種程序權(quán)。代議機(jī)關(guān)權(quán)力的每一步行使都必須在程序中運(yùn)行，沒有程序就行使不了監(jiān)督權(quán)力。反之，每一步程序的建立和完善，都能保障監(jiān)督權(quán)力的有效行使。
　　如何加強(qiáng)監(jiān)督程序建設(shè)，最根本的應(yīng)該遵循合法性、簡捷性、完整性、效率性、具體性等原則。這里著重針對(duì)人大監(jiān)督程序的現(xiàn)狀談幾點(diǎn)思考。
　　
　　程序建設(shè)要最優(yōu)化
　　
　　對(duì)于剛性監(jiān)督程序，重點(diǎn)要放在開啟環(huán)節(jié)。在1995年地方組織法的修改中，雖然新增了質(zhì)詢、罷免等剛性監(jiān)督的程序，但這里面限制性程序規(guī)定得多，如人代會(huì)代表十人以上可質(zhì)詢、十分之一以上代表可提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)等，而引導(dǎo)性程序規(guī)定得少，即在什么情況下需要質(zhì)詢、對(duì)什么問題可提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，沒有具體明確的規(guī)定，也就是說在程序的一系列環(huán)節(jié)上缺乏最初的程序開啟環(huán)節(jié)。從理論上講缺乏開啟環(huán)節(jié)或易造成濫用或很少采用，現(xiàn)實(shí)中顯然沒有造成濫用，而是很少采用。因此，要改變這種狀況，必須著力建立剛性監(jiān)督的開啟程序。對(duì)于普通監(jiān)督程序，重點(diǎn)要放在終結(jié)環(huán)節(jié)上。與剛性監(jiān)督完全相反，普通監(jiān)督程序容易開啟，卻特別缺乏終結(jié)程序，常常不了了之，程序的完整性、監(jiān)督的實(shí)效性難以體現(xiàn)，因此常規(guī)監(jiān)督形式要特別強(qiáng)化終結(jié)程序，一定要完成法律決定，落實(shí)監(jiān)督意見，規(guī)定時(shí)間期限，明確反饋手段。如何檢查、如何匯報(bào)，向人大、人民群眾都要反饋到位。對(duì)于監(jiān)督主體的行為程序，特別要突出“民主的集中”程序。所謂“民主集中”一方面是民意的集中，代表人民的意愿行使；另一方面是集中過程要民主，符合集中行使原則，這兩者正是國家權(quán)力機(jī)關(guān)代議制和合議制特性的要求，也是人大行使監(jiān)督權(quán)的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這兩個(gè)環(huán)節(jié)的程序化特別重要，前者要建立公開征集意見程序，如許多地方實(shí)施的任前公示制、述職公示制、執(zhí)法檢查公告制、代表公示制等等，利用新聞媒介乃至網(wǎng)絡(luò)手段，廣泛征集代表和人民群眾的意見。公示征集的意見一定要有整理、采納程序。同時(shí)，要完善會(huì)議集體行權(quán)程序，使得權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定具有不容置疑的法律效應(yīng)。
　　
　　程序建設(shè)要系列化
　　
　　一方面，不同的監(jiān)督形式要有不同的程序，形成橫向系列。如憲法監(jiān)督、執(zhí)法檢查、審議報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算等具體的監(jiān)督形式，加上工作評(píng)議、各種視察、議案和建議辦理以及日常監(jiān)督等程序，地方人大要形成橫向系列程序。另一方面，相同的監(jiān)督形式要有不同等級(jí)的程序，形成縱向系列?，F(xiàn)實(shí)中限于人大的人力、精力，又因?yàn)閷?shí)際工作中各種情況變化，有必要在建立完整、嚴(yán)密的程序即普通程序的同時(shí)，建立另一種等級(jí)相對(duì)較低的程序，即類似訴訟法里的簡易程序。
　　
　　程序建設(shè)要工具化
　　
　　所謂工具化，就是要讓程序充分地發(fā)揮起工具作用。既要讓監(jiān)督者嚴(yán)格自如地掌握運(yùn)用程序，又要讓被監(jiān)督者積極自覺地了解遵守程序，還要讓監(jiān)督者——即人民群眾方便自由地對(duì)照程序來對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督。要做到“自如、自覺、自由”地運(yùn)用程序，首先要通過宣傳強(qiáng)化程序的“工具意識(shí)”，當(dāng)程序成為規(guī)章后，不但要通過各種方法公布于眾，更重要的是每次進(jìn)行監(jiān)督活動(dòng)之前，結(jié)合學(xué)法，重申強(qiáng)調(diào)程序，消化掌握程序，用程序來武裝監(jiān)督者、被監(jiān)督者和監(jiān)督的監(jiān)督者。其次要明確程序調(diào)整的批準(zhǔn)權(quán)限，凡常委會(huì)通過的規(guī)章性程序如主要程序調(diào)整須經(jīng)常委會(huì)會(huì)議認(rèn)可或常委會(huì)授權(quán)主任會(huì)議認(rèn)可，維護(hù)程序的確定性。第三要建立對(duì)違反程序現(xiàn)象的糾正追究制。代表和人民群眾進(jìn)行監(jiān)督，要有受理程序、糾正程序以及有關(guān)責(zé)任人追究責(zé)任的程序，確保程序應(yīng)有的權(quán)威性，更好地發(fā)揮程序?qū)τ诒O(jiān)督實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)所具有的工具作用。
　　健全和優(yōu)化監(jiān)督程序，是增強(qiáng)和保障監(jiān)督實(shí)效的當(dāng)務(wù)之急?，F(xiàn)在，監(jiān)督法已出臺(tái)了，地方人大下一步基礎(chǔ)性的建設(shè)應(yīng)當(dāng)把程序放在首要的突出地位，擔(dān)當(dāng)起程序建設(shè)的主力軍，重視在開展監(jiān)督活動(dòng)之前精心設(shè)計(jì)程序，并通過實(shí)踐不斷改進(jìn)完善。重視在實(shí)踐中總結(jié)整理好的程序且及時(shí)上升為規(guī)章制度，嚴(yán)格按照程序開展監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)人大工作程序建設(shè)的研究，為程序立法提供理論依據(jù)和指導(dǎo)；積極探索新的科學(xué)高效的程序，把程序創(chuàng)新作為人大工作創(chuàng)新的一個(gè)重要組成部分，使地方人大的程序建設(shè)不斷趨向成熟、健全、優(yōu)化。
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