地方人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法中的兩個(gè)難點(diǎn)問題研究

　　監(jiān)督法是立法者對(duì)人大監(jiān)督職權(quán)的功能定位和人大監(jiān)督工作規(guī)律認(rèn)識(shí)、實(shí)踐和總結(jié)的階段性成果。監(jiān)督法的出臺(tái)，既從法律的層面完善了國家權(quán)力的監(jiān)督體系，更從實(shí)踐的層面完善了人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施監(jiān)督的形式和程序，明確了人大常委會(huì)監(jiān)督工作的范圍和重點(diǎn)。貫徹實(shí)施監(jiān)督法是對(duì)人大監(jiān)督工作規(guī)律的再次認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的過程。和其他立法一樣，不論監(jiān)督法的立法者如何認(rèn)真細(xì)致，要做到周延立法是不可能也是不現(xiàn)實(shí)的，這種不周延性必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)施過程中出現(xiàn)一些難點(diǎn)問題。而“二十年磨一劍”的歷程，也將使監(jiān)督法立法中遇到的一些難點(diǎn)問題在實(shí)施過程中體現(xiàn)出來。地方人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法中遇到的難點(diǎn)問題較多，筆者就以下兩個(gè)問題作一初步的探討。
　　
　　難點(diǎn)之一：計(jì)劃和預(yù)算的監(jiān)督問題
　　計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督是當(dāng)前人大工作監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)督法正是適應(yīng)這一客觀需要，結(jié)合實(shí)踐工作中積累的成功做法，確立了程序性監(jiān)督方式，這是加強(qiáng)人大監(jiān)督制度建設(shè)上的一大進(jìn)步。但監(jiān)督法的規(guī)定比較原則，對(duì)一些實(shí)踐中遇到的難題沒有針對(duì)性地予以規(guī)范，如何從程序性監(jiān)督過渡到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，需要進(jìn)一步研究。
　　1.如何開展好計(jì)劃監(jiān)督。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和政府公共管理職能的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃工作已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀性工作，不僅有直接的安排、審批和管理，更主要的是強(qiáng)化了調(diào)控、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促等方面的職能。人大常委會(huì)如何找準(zhǔn)計(jì)劃監(jiān)督的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，既突出重點(diǎn)，又統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)方方面面的平衡，實(shí)踐中缺乏經(jīng)驗(yàn)，也較難把握。監(jiān)督法對(duì)計(jì)劃監(jiān)督規(guī)定得很原則，對(duì)計(jì)劃審查的效力、責(zé)任等內(nèi)容規(guī)定得不明確，如政府對(duì)計(jì)劃在什么條件下可以提部分調(diào)整或變更的建議？部分調(diào)整或變更的范圍是什么？擅自調(diào)整或變更的法律責(zé)任是什么？特別是“十一五”規(guī)劃綱要中的指標(biāo)既有預(yù)期性指標(biāo)又有約束性指標(biāo)，對(duì)于沒有完成約束性指標(biāo)該怎么處理，等等，這些都還缺乏明確的法律規(guī)范作為依據(jù)。
　　2.如何深化預(yù)算監(jiān)督。近年來，預(yù)算監(jiān)督的法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，工作機(jī)構(gòu)不斷完善，人員力量不斷充實(shí)，政府依法理財(cái)意識(shí)和能力不斷增強(qiáng)，人大預(yù)算監(jiān)督制度進(jìn)入了規(guī)范化、制度化軌道，總體上運(yùn)行較好。隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，國家、地方財(cái)政收入大幅增長，財(cái)政管理體制改革不斷深入，人大預(yù)算監(jiān)督面臨很多新問題，需要從規(guī)范預(yù)算監(jiān)督制度轉(zhuǎn)為深化預(yù)算監(jiān)督制度。從深化的要求來看，監(jiān)督法的規(guī)定還很不夠，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督存在先天不足，現(xiàn)行的預(yù)算監(jiān)督是以預(yù)算法作為基本依據(jù)的，而預(yù)算法是1994年頒布的，規(guī)范的是改革開放初期的預(yù)算管理體制和預(yù)算制度，帶有較明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，雖經(jīng)多次修改，仍然跳不出內(nèi)部性、隨意性、不完整性的圈子。如政府提交的預(yù)算草案還比較簡單，透明度不高；提交的預(yù)算收支總表一般只列舉到“類”、“款”、“項(xiàng)”和“目”，具體指標(biāo)列舉的很少。在這種預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，加上現(xiàn)行的體制因素，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督雖然每年都有改進(jìn)和加強(qiáng)，但仍有諸多困難，總體上還屬于一種疲軟、淺層次的監(jiān)督。而監(jiān)督法對(duì)此沒有作出突破性規(guī)定。（2）盡管監(jiān)督法確定了審查決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的七方面內(nèi)容，但仍有漏項(xiàng)，如對(duì)政府債務(wù)、政府投資的項(xiàng)目、預(yù)算外資金、非稅收收入，包括各種基金如何監(jiān)督，監(jiān)督法沒有規(guī)定，對(duì)這些漏項(xiàng)，該如何處理需進(jìn)一步明確。（3）對(duì)七項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容如何落實(shí)到位，仍需要有具體規(guī)定和細(xì)化措施。比如應(yīng)進(jìn)一步明確對(duì)超收收入的安排和使用、部門預(yù)算制度的建立和執(zhí)行如何監(jiān)督，重點(diǎn)支出的資金是否包含重點(diǎn)項(xiàng)目等。但在現(xiàn)行的體制下，人大及其常委會(huì)要全面行使對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查條件尚未完全具備，如何從程序上支持這些監(jiān)督行為的落實(shí)，逐步地、有重點(diǎn)地開展對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督還需進(jìn)一步探索。
　　3.如何規(guī)范審計(jì)工作和審計(jì)工作報(bào)告。任何事項(xiàng)的監(jiān)督都離不開對(duì)監(jiān)督對(duì)象基本事實(shí)情況的了解。在審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、財(cái)政決算的過程中，審計(jì)監(jiān)督具有重要的作用。如果不借助審計(jì)手段和力量，人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行存在的問題、評(píng)估預(yù)算執(zhí)行績效的基本事實(shí)就無法獲得。這幾年審計(jì)監(jiān)督的作用和影響越來越大，但我國目前實(shí)行的審計(jì)體制是政府審計(jì)，從審計(jì)性質(zhì)和工作實(shí)踐的效果來看，政府審計(jì)仍屬于內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，審計(jì)機(jī)關(guān)在向人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告的時(shí)候，首先要向政府負(fù)責(zé)，同時(shí)又要向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，這是一種矛盾的制度安排。在當(dāng)前這種體制下，監(jiān)督法對(duì)審計(jì)監(jiān)督盡管作了規(guī)定，但規(guī)定得過于簡單。一是缺乏進(jìn)一步利用審計(jì)資源的措施和方法。由于審計(jì)機(jī)關(guān)作為本級(jí)政府序列中的一個(gè)組成部門，與其法定可以進(jìn)行審計(jì)的其他政府部門在行政級(jí)別上是平行的，審計(jì)機(jī)關(guān)只有處理問題的建議權(quán)，而沒有強(qiáng)硬的、實(shí)際的處罰權(quán)和問題的處理權(quán)。這是審計(jì)監(jiān)督權(quán)威不足的制度性缺陷，同時(shí)也給權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力留下了空間?，F(xiàn)階段在不改變審計(jì)監(jiān)督制度的同時(shí)，人大常委會(huì)的當(dāng)務(wù)之急是要擺脫對(duì)審計(jì)工作報(bào)告的清談，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)監(jiān)督資源的利用，從根本上解決審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題。但如何利用，法律并沒有規(guī)定具體的、有實(shí)質(zhì)性的措施，如針對(duì)審計(jì)出來的問題，人大常委會(huì)如何監(jiān)督整改方案的落實(shí)，形成跟蹤監(jiān)督的制度；對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大問題，如何與質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查等監(jiān)督形式相結(jié)合，等等。監(jiān)督法規(guī)定了“必要時(shí)可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議”，這為人大常委會(huì)利用審計(jì)監(jiān)督作用拓展了一條很好的路徑，有利于保持人大監(jiān)督權(quán)力的完整性和統(tǒng)一性，但如何界定“必要時(shí)”，如何對(duì)決議決定的跟蹤落實(shí)等問題，法律沒有作出進(jìn)一步規(guī)定。總之，監(jiān)督法在如何拓展發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的空間方面，缺乏制度支撐。人大常委會(huì)在給予審計(jì)機(jī)關(guān)掌聲的同時(shí)，更要理性地看待審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，充分行使各項(xiàng)職權(quán)，使各種監(jiān)督形成合力，不斷提高監(jiān)督實(shí)效。二是審計(jì)工作報(bào)告亟待規(guī)范。審計(jì)工作報(bào)告是審計(jì)結(jié)果的體現(xiàn)，備受各方關(guān)注。盡管這幾年審計(jì)工作有著明顯的進(jìn)展，但從審計(jì)工作報(bào)告內(nèi)容來看，還存在著一定程度的隨意性和不規(guī)范性，比如2006年審計(jì)署向全國人大常委會(huì)作的審計(jì)工作報(bào)告中基本沒有點(diǎn)部委的名稱，而2007年的報(bào)告中則又比較普遍地點(diǎn)了部門名稱。這一小小的變化也反映出深層次問題，但為什么能有這個(gè)變化？嚴(yán)肅的審計(jì)工作報(bào)告能“想變就變”嗎？在當(dāng)前政府審計(jì)模式下，要減少外來因素或主觀因素對(duì)審計(jì)的干擾，堅(jiān)持審計(jì)的獨(dú)立性和公開性，規(guī)范審計(jì)工作報(bào)告是一個(gè)有效途徑。從審計(jì)工作報(bào)告的形式、內(nèi)容，特別是對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的部門、現(xiàn)象及責(zé)任人都應(yīng)該有明確的交代。如果法律對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出規(guī)范，不僅會(huì)減輕審計(jì)機(jī)關(guān)的壓力，還會(huì)增加審計(jì)的透明度，有助于提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量。
　　
　　難點(diǎn)之二：三種非經(jīng)常性監(jiān)督形式的落實(shí)問題
　　監(jiān)督法規(guī)定了七種監(jiān)督形式，并將詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定作為非經(jīng)常性的監(jiān)督形式進(jìn)行了規(guī)范。所謂非經(jīng)常性，是相比較于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃與預(yù)算監(jiān)督、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查這四種經(jīng)常性的監(jiān)督形式而言的，意味著這三種監(jiān)督形式在人大監(jiān)督工作實(shí)踐中不被經(jīng)常地運(yùn)用。監(jiān)督法對(duì)這三種監(jiān)督形式作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定，進(jìn)一步完善了詢問和質(zhì)詢制度、特定問題調(diào)查制度和撤職制度，這是一大進(jìn)步，但由于民主法治根基的匱乏、民主習(xí)慣的欠缺以及政治體制的影響，在貫徹實(shí)施監(jiān)督法過程中，這三種監(jiān)督形式依然存在著不好落實(shí)、不能落實(shí)的困境。
　　1.認(rèn)識(shí)不到位，不愿用。受傳統(tǒng)政治文化和思想觀念的影響，國人普遍形成了“和為貴”以及“多栽花，少栽刺，留著人情好辦事”的處世心態(tài)與習(xí)慣。盡管我國大力發(fā)展民主政治，但廣大人民的民主法制意識(shí)、權(quán)利意識(shí)仍還淡薄，對(duì)社會(huì)主義民主制度的認(rèn)同感，對(duì)推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的迫切感以及對(duì)自身民主權(quán)利保障和擴(kuò)大的要求都不夠強(qiáng)烈。而這正是衡量一個(gè)國家和社會(huì)民主法治進(jìn)程的一個(gè)重要表現(xiàn)。因此，盡管人民代表大會(huì)制度在我國建立迄今已有半個(gè)多世紀(jì)，社會(huì)各界對(duì)人大在國家政權(quán)構(gòu)架中的地位、作用的認(rèn)識(shí)也不斷提高，人大的監(jiān)督工作也積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但真正從國家政治制度的角度和社會(huì)主義政治文明建設(shè)的高度來認(rèn)識(shí)詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)還很不足。相當(dāng)一部分人把質(zhì)詢、特定問題調(diào)查與撤職制度看成與“一府兩院”或其主要負(fù)責(zé)人“作對(duì)”、“找茬”、“整人”。人大代表或常委會(huì)組成人員也較愿意采用比較平和、適中、易于為相對(duì)人所接受的方式，對(duì)質(zhì)詢這種“針鋒相對(duì)”、對(duì)特定問題調(diào)查這種“追根問底”、對(duì)撤職這種“砸人飯碗”剛性的監(jiān)督形式往往不愿使用。
　　
　　 2.習(xí)慣未養(yǎng)成，不善用。民主是一種政治制度，同時(shí)也是一種政治生活習(xí)慣。我們知道，民主是近代西方國家和社會(huì)的政治組織方式與運(yùn)作規(guī)范，是西方社會(huì)衍生出來的自然結(jié)果。民主是出于成長，并非出于創(chuàng)制，西方的民主也是在長期的運(yùn)用中已然達(dá)到與其生活絲絲入扣的磨合程度的一種純熟技巧。建設(shè)中國特色社會(huì)主義民主政治，也需要經(jīng)歷一個(gè)培育民主政治意識(shí)和養(yǎng)成民主政治習(xí)慣的過程。當(dāng)前阻礙民主習(xí)慣養(yǎng)成的原因主要有三方面：首先，新中國成立以來長期運(yùn)行的黨委決策(或黨委、政府聯(lián)合決策)、政府執(zhí)行、以行政為主導(dǎo)的政治體制和權(quán)力模式形成了社會(huì)公眾的一種心理定勢(shì)，似乎黨政部門之外別無其他實(shí)權(quán)主體，行政權(quán)威不能挑戰(zhàn)。其次，人大工作原則性、規(guī)范性和程序性較強(qiáng)，這是優(yōu)勢(shì)，但也容易造成思維定勢(shì)，工作上遵循慣例，一味求穩(wěn)。對(duì)質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定這三種本來就很少或基本不用的監(jiān)督形式，易以缺乏工作經(jīng)驗(yàn)、“把握不準(zhǔn)”為由繼續(xù)被束之高閣。再次，由于我國各國家機(jī)關(guān)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下分工協(xié)作，人大的監(jiān)督既要制約又要支持，所以溝通協(xié)調(diào)是人大監(jiān)督工作的重要方法之一，對(duì)一些重大的需要監(jiān)督的事項(xiàng)，在啟動(dòng)監(jiān)督程序前，一般情況下，人大有關(guān)機(jī)構(gòu)要先與“一府兩院”溝通情況，提出意見，盡可能使其主動(dòng)改進(jìn)工作。這種方法有助于提高工作效率，也是區(qū)別于西方國家“三權(quán)鼎立”模式一味強(qiáng)調(diào)制約的一大特點(diǎn)，但也容易造成監(jiān)督不力的結(jié)果。
　　3.制度不健全，不好用。這三種監(jiān)督形式?jīng)]有得到有效的運(yùn)用，同這三種監(jiān)督形式YRGIlvX5zOcy0eluzdw0UYS/kxQM5eQ7ZfsvbFBaroM=的規(guī)則本身不完善有關(guān)，盡管監(jiān)督法對(duì)此作了完善，但還存在內(nèi)容過于原則，缺乏可操作性等問題。如監(jiān)督法對(duì)詢問和質(zhì)詢的規(guī)定上：（1）沒有明確質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限。作為一種權(quán)力行使的程序，期限無疑會(huì)造成低效率或久拖不決，甚至不能保證權(quán)力實(shí)現(xiàn)。（2）沒有明確責(zé)任追究制度。在常委會(huì)組成人員對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的程序方面規(guī)定得很籠統(tǒng)，僅規(guī)定“提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員的過半數(shù)對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)”（監(jiān)督法第三十七條），該條沒有規(guī)定常委會(huì)或者常委會(huì)組成人員如果對(duì)再次答復(fù)仍然不滿意可以采取何種措施，以及如果不滿意受質(zhì)詢機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任這些問題，不利于質(zhì)詢權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。再如對(duì)特定問題調(diào)查的規(guī)定上，沒有確立取證強(qiáng)制制度。監(jiān)督法第四十二條規(guī)定，調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。但沒有規(guī)定國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民拒絕提供必要的材料怎么辦。世界上大多數(shù)國家都規(guī)定取證強(qiáng)制制度，如美國相關(guān)法律規(guī)定，被調(diào)查的當(dāng)事人必須參加聽證會(huì)。如果證人拒絕作證，或者提供虛假證詞，就會(huì)因“藐視國會(huì)罪”、“偽證罪”受到刑事處罰。監(jiān)督法的這一規(guī)定缺乏必要的強(qiáng)制制度的保障必然會(huì)降低調(diào)查委員會(huì)的權(quán)威性和可操作性。又如對(duì)撤職案的審議和決定的規(guī)定上，沒有涉及人大如何與黨委在干部撤職程序中的銜接，在堅(jiān)持黨管干部原則下，如何依法行使撤職權(quán)還需人大在工作實(shí)踐中不斷探索。
　　人大監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)中有著無可替代的作用。在人大監(jiān)督體系內(nèi)部，各種監(jiān)督形式的側(cè)重點(diǎn)、要求以及功能都不同，相互之間也無可替代。在落實(shí)這三種非經(jīng)常性監(jiān)督形式的過程中，首先，我們需要正確認(rèn)識(shí)這三種監(jiān)督形式，從詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查的概念來分析，詢問和質(zhì)詢是人大常委會(huì)組成人員對(duì)“一府兩院”工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出問題，要求有關(guān)機(jī)關(guān)作出說明、解釋的一種活動(dòng)。特定問題調(diào)查在人大常委會(huì)在其職責(zé)范圍內(nèi)需要作出決議決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清，就某一專門問題所進(jìn)行的一種調(diào)查活動(dòng)?？梢钥闯?，這兩種監(jiān)督形式主要解決的是知情權(quán)問題。而知情知政是人大行使各項(xiàng)職權(quán)的基礎(chǔ)和前提，所以，不要過分夸大這些監(jiān)督形式的嚴(yán)重性，應(yīng)以平常心態(tài)來看待這些工作。此外，我們有必要對(duì)“非經(jīng)常性監(jiān)督形式”這一提法進(jìn)行反思和考量。一方面，從歷史的角度看，“非經(jīng)常性監(jiān)督形式”這一提法是科學(xué)的，它客觀地概括了這三種監(jiān)督形式在人大工作實(shí)踐中的運(yùn)用情況。同時(shí)，我們也要客觀分析這三種監(jiān)督形式不被經(jīng)常運(yùn)用背后復(fù)雜的原因及當(dāng)前發(fā)展變化的情況，如對(duì)于特定問題調(diào)查，由于過去對(duì)于什么情況下啟動(dòng)特定問題調(diào)查法律沒有作出規(guī)定，所以運(yùn)用得較少，現(xiàn)在監(jiān)督法已經(jīng)明確了特定問題調(diào)查的啟動(dòng)條件、組織調(diào)委會(huì)范圍等內(nèi)容，完全可以行使。另一方面，這一提法存在一定的誤導(dǎo)性，容易出現(xiàn)“這三種是非經(jīng)常性的監(jiān)督形式，所以應(yīng)該要少用”這種思想認(rèn)識(shí)和傾向，這對(duì)這三種監(jiān)督形式的命運(yùn)無疑是雪上加霜。所以，人為地將監(jiān)督形式劃分為經(jīng)常性與非經(jīng)常性監(jiān)督形式，不利于詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查與撤職案的審議與決定這三種監(jiān)督形式在今后監(jiān)督工作中的運(yùn)用。人大監(jiān)督作為一個(gè)體系，只有“溫和”，沒有“激烈”，只有“柔”，沒有“剛”，是不符合事物發(fā)展規(guī)律的，也不利于推進(jìn)人大工作開展和中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的。所以，我們要不斷深化對(duì)這三種監(jiān)督形式的認(rèn)識(shí)，分析其不能很好運(yùn)用的原因，并有針對(duì)性地采取措施加以改進(jìn)，這必然會(huì)在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、推進(jìn)人大工作過程中產(chǎn)生積極影響。
　?。ㄗ髡叻謩e系北京市人大常委會(huì)副秘書長、研究室主任，北京市人大常委會(huì)研究室調(diào)研處干部。本文是作者課題研究的階段性成果）