專項工作審議的操作重點和審議意見的效力

　　一、專項工作審議的操作重點
　　
　　監(jiān)督法第八條第一款規(guī)定，“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告?！备鶕@個規(guī)定，所謂專項工作審議，就是指各級人民代表大會常務委員會依照憲法和法律賦予的權力，為促進依法行政和公正司法，選擇關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，對本級“一府兩院”專項工作所開展的審議活動。開展對“一府兩院”專項工作的監(jiān)督，是人大常委會加強監(jiān)督工作和實施經常性監(jiān)督的主要的、基本的形式之一，掌握專項工作審議的操作重點，對于規(guī)范、有序地開展專項工作監(jiān)督十分重要。
　　
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　　“一府兩院”的工作繁重，涉及面廣，人大常委會的監(jiān)督不能事無巨細，什么都管，否則，勢必什么也管不好、管不了，而且不利于充分發(fā)揮“一府兩院”的積極性、主動性、創(chuàng)造性，甚至客觀上可能對“一府兩院”的工作造成干擾，影響工作效率。所以，人大常委會行使監(jiān)督權，必須“抓大放小”，必須緊緊圍繞黨和國家工作大局，抓住關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重點問題，開展專項工作監(jiān)督，并且一抓到底。這樣，人大常委會的監(jiān)督工作才能具有針對性和實效性。如“三農”問題、義務教育、環(huán)境保護、安全生產、拆遷補償等，這些問題通常發(fā)生在常委會組成人員的身邊，常委會組成人員比較熟悉并能及時獲得相關的資訊，從而能提出不少中肯的意見和建議，審議才有深度，監(jiān)督工作才能具有很強的針對性和實效性。
　　議題選擇關鍵是要根據六個途徑反映的問題來確定。為此，常委會機關相關工作機構要明確分工，各負其責，廣泛聽取和綜合分析來自各個途徑的反映，提出專項工作審議的議題建議，確保議題符合法律規(guī)定的要求。具體來說，常委會在執(zhí)法檢查中發(fā)現的突出問題，各專門（工作）委員會要負責收集整理；人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題，代表工作機構要負責收集整理；常委會組成人員提出的比較集中的問題，常委會研究機構要負責匯總整理；專門（工作）委員會在調查研究中發(fā)現的突出問題，由專門（工作）委員會辦公室負責匯總整理；人民來信來訪集中反映的問題，由信訪工作機構負責匯總整理；社會普遍關注的其他問題，常委會宣傳部門負責根據媒體報道分析歸納、匯總整理。常委會機關相關工作機構在對上述六個途徑反映的問題匯總整理后，及時向常委會提出專項工作審議的議題建議。議題建議既要有情況反映，又要有綜合分析，還要闡述提出議題建議的理由。議題建議提出后，常委會有關工作機構與有關專門（工作）委員會溝通協(xié)調、綜合平衡，提出下一年度專項工作審議的計劃草案報請審議。
　　
　　（二）會前視察調研
　　監(jiān)督法第十條規(guī)定，常委會在聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人大常委會組成人員和人大代表，對有關工作進行視察或者專題調查研究。這條規(guī)定，明顯區(qū)別于以往常委會組織的視察和專題調研與聽取和審議專項工作報告“兩張皮”難以形成工作合力的做法，它將常委會組織的視察和專題調研與聽取和審議專項工作報告有機結合起來，可以使常委會充分了解“一府兩院”關于該專項工作的實際情況、存在的問題和主要原因，有助于常委會在聽取和審議該專項工作報告時，更有針對性地提出批評和改進的建議措施，提高審議質量。同時，由于邀請代表參加，也把常委會監(jiān)督與代表履職結合起來了。
　　“沒有調查就沒有發(fā)言權”。深入細致的調查是開展視察和專題調研活動的關鍵，必須多層次、多角度對有關問題進行全面系統(tǒng)的調查，切忌“蜻蜓點水，走馬觀花”、“上車打呼嚕，下車打哈哈”、“座談講困難，報告唱贊歌”。這就要求，一是調研力量的組織上必須有代表性。參加調研的人員應當是本級人大常委會組成人員和人大代表中對被調研的工作比較了解的專家、學者，必要時還應要求政府相關職能部門派人協(xié)助調查，提供有關數據和資料。二是調研方法的選擇上要體現出靈活性?？梢圆捎命c面結合、好差結合、明察暗訪、上下聯動的調研方式，把聽取匯報、實地察看、走訪群眾、召開座談會等形式有機結合起來，既聽取相關部門的匯報，又聽取人大代表和人民群眾的意見和建議；既跑“重點”，又看“弱點”；既注重整體情況的了解，又注重深入基層解剖典型。三是調研對象的確定上體現出自主性。常委會作為調研主體，要避免被相關部門“牽著鼻子走”，要自行選“點”，自找調查對象，既要“定點采訪”，還要“微服私訪”，做到心中有數。被調查對象不限身份，既有干部又有群眾，既有黨員也有人大代表，既有先進的也有落后的，要體現調研對象的廣泛性、普遍性。要堅持調研工作貼近實際、貼近基層、貼近群眾，確保調研時能了解真實情況。
　　
　　（三）審議意見形成
　　審議意見是常委會組成人員在常委會會議上發(fā)言的綜合，是對專項工作報告的總體評價和對被監(jiān)督單位工作的建議、批評和意見。整理審議意見，要努力做到“真實、全面、準確、鮮明”。整理審議意見的工作政治性、政策性都很強，文字要求也很高，必須嚴肅認真、一絲不茍。而要形成高質量的審議意見，提高常委會分組審議的質量是前提。否則，審議意見就成了無源之水、無本之木。
　　按照全國人大常委會的有關規(guī)定，常委會分組審議的發(fā)言，由常委會辦事機構負責如實記錄，力求準確無誤，經發(fā)言人審核后編發(fā)簡報，印發(fā)常委會組成人員。常委會辦事機構在常委會會議結束后的五日內，將會議對專題工作報告的審議意見匯總整理成《人大常委會組成人員審議意見》或《人大常委會會議審議意見》。審議意見力求完整、準確、鮮明地綜合反映出席、列席人員的審議意見，經有關專門委員會核閱后，由秘書長簽發(fā)，印送有關機關。這個程序實際上是全國人大常委會形成審議意見的工作程序，供各地人大常委會在工作中參考并在實踐中進一步加以完善。
　　
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　　監(jiān)督法規(guī)定，常委會對專項工作報告進行審議后，常委會組成人員的審議意見要交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。而人民政府、人民法院或者人民檢察院要將研究處理情況的書面報告由其辦事機構送交常委會有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見后，向常委會提出書面報告。有學者指出，為了督促報告機關認真研究處理審議意見，監(jiān)督法設計了反饋機制。一是報告機關應當將研究處理情況的報告送交專門委員會或工作機構征求意見，專門委員會或工作機構應當對照審議意見，審核報告機關為研究落實審議意見是否提供了切實可行的辦法和措施；對沒有吸收的意見，是否給予了合理的說明和解釋。二是報告機關最后形成的審議意見研究處理情況的報告，還應向常委會書面報告。研究處理情況的書面報告要印發(fā)常委會組成人員，直接向常委會組成人員反饋。通過以上兩次反饋，使報告機關與人大常委會之間進行充分溝通，推動審議意見的處理。這種處理機制，既不是硬性約束，要求報告機關必須執(zhí)行；也不是毫無效力，任由報告機關自行處理。而是一種相互溝通協(xié)商，盡量吸收審議意見的合理成分，充分體現了中國政治制度的特點。
　　在“一府兩院”對審議意見研究處理的過程中，要使常委會組成人員的審議意見落到實處，促進“一府兩院”改進工作中存在的不足，除“一府兩院”及其組成部門自身要依法行政、公正司法和嚴格按照監(jiān)督法的要求來辦外，人大有關專門委員會或常委會有關工作機構還要進行跟蹤檢查，要就審議意見的研究處理情況聽取有關部門的匯報，保持與有關部門的溝通和協(xié)調，發(fā)現問題及時督促其進行整改，并及時向常委會匯報整改的進展情況，務必做到監(jiān)督檢查和督促整改“兩手抓”。各級人大常委會還應當在監(jiān)督法的框架下，逐步探索建立監(jiān)督績效的評估機制，將被監(jiān)督單位整改工作的情況始終置于常委會監(jiān)督之下，形成強有力的壓力，從而切實將監(jiān)督工作落到實處。
　　
　　總體來看，人大常委會為了做好監(jiān)督工作，要在監(jiān)督法設置的各種監(jiān)督形式的基本框架內實施和考量專項工作審議，力圖把工作監(jiān)督與法律監(jiān)督結合起來，既對“一府兩院”貫徹實施法律和法規(guī)的情況、貫徹落實黨和國家重要任務與方針政策的情況進行監(jiān)督，促進依法行政、公正司法，推動有關方面切實解決突出問題；又通過工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，對相關法律和法規(guī)提出修改完善的建議。把專項監(jiān)督與綜合監(jiān)督結合起來，既在分別進行專項監(jiān)督的基礎上把互有內在聯系的若干問題集中起來，再進行全面的綜合監(jiān)督；又在綜合監(jiān)督的基礎上，抓住幾個突出問題，深入進行專項監(jiān)督，使監(jiān)督工作更深入，總結經驗更全面，提出建議更有針對性。把初次監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督結合起來，對年度計劃中安排的初次監(jiān)督事項，在監(jiān)督檢查、提出整改建議以后，為促使整改措施得到落實，必要時應當再進行跟蹤監(jiān)督檢查，務求一抓到底，見到實效。把聽取專項工作報告與執(zhí)法檢查結合起來，對各個途徑反映的關系經濟社會發(fā)展和群眾切身利益的帶有普遍性的重要問題，綜合運用聽取專項工作報告、組織執(zhí)法檢查等手段，既聽取“一府兩院”專項工作報告，又按照工作監(jiān)督與法律監(jiān)督相結合的要求進行執(zhí)法檢查，兩者互融互補，使監(jiān)督工作在廣度和深度上取得最佳效果。
　　
　　二、審議意見法律效力問題探討
　　
　　所謂審議意見，一般是指各級人大常委會對“一府兩院”的工作實施監(jiān)督后，在人大常委會會議審議“一府兩院”專項工作報告時，用于表達常委會組成人員的意志，評價并督促“一府兩院”改進工作，促進其依法行政、公正司法的一種書面建議、批評和意見。它是人大常委會履行監(jiān)督職能的基本載體；是反映人大常委會組成人員建議、批評和意見的重要公文。本文對審議意見法律效力問題的探討，既不在“破”，也不在“立”，而是重在追問如何在監(jiān)督法的框架下規(guī)范各級人大常委會審議意見形成、交辦、督辦的程序，切實保障人大監(jiān)督職權得到落實。如果能夠從法律上規(guī)范審議意見的操作程序，定分止爭，將使各級人大常委會更好地開展監(jiān)督工作。
　　審議意見作為近年來地方各級人大常委會所采取的一種比較常見的監(jiān)督形式，在使人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督經?；⒅贫然矫嫫鸬搅朔e極的作用。它至少具有六個功能：（1）是“一府兩院”改進工作的重要依據或參考；（2）是黨委了解社情民意的重要依據或參考；（3）是黨委組織部門考核任用干部的重要依據或參考；（4）是人大常委會向人大報告行使監(jiān)督職權情況的重要依據；（5）是人大常委會向人大代表通報行使監(jiān)督職權的重要依據；（6）是人大常委會向社會公開行使監(jiān)督職權情況的重要依據。在前三種功能中，用了“依據”和“參考”兩個詞。筆者認為，凡經人大常委會會議或主任會議通過而確定的審議意見應作為“依據”，否則作為“參考”。
　　關于審議意見的法律效力問題，全國人大常委會法工委參加監(jiān)督法調研、起草、工作的同志公開表示，“審議意見從性質上看，不是人大常委會正式通過的文件，不具有法律約束力”。對此，許多地方從事人大工作的同志表示異議。如2007年8月在武漢召開的湖北省人大常委會研究室系統(tǒng)主任座談會上，與會的17個市州人大常委會研究室負責同志就審議意見的法律效力問題曾有過激烈的爭論。有的同志認為，全國人大常委會法工委同志的上述表示，雖然從法律解釋的角度看，不能說是根據法定權限由特定的有權主體作出的具有普遍約束力的法定解釋，只是由部分專家、學者，從自己參與監(jiān)督法的調研、起草而能夠比較準確地了解其內情、掌握其實質的角度，作出的不具有法定普遍約束力的學理解釋。然而，問題的關鍵在于，這些專家、學者作出學理解釋的背景是——就職于全國人大常委會并參加了監(jiān)督法的調研、起草等工作。這就導致一旦需要有權主體——全國人大常委會作出法定解釋，其文本的起草者依然會是這部分專家、學者。也就是說，他們現在所作出的學理解釋，在條件許可的情況下，經過一定的法律程序，完全可能直接轉變?yōu)榫哂衅毡榧s束力的法定解釋。而事實上，在監(jiān)督法出臺至其應用于實際工作中的這段時間，這部分專家、學者所編寫的學習問答、講座等專著，指導甚至規(guī)范了地方各級人大常委會的監(jiān)督工作。因此，關于審議意見的效力問題，應當按照全國人大常委會法工委同志認為的“不具有法律約束力”的觀點來看待。另一部分同志認為，審議意見不具有法律效力的看法是不準確的。理由有三：一是監(jiān)督法條文中明確規(guī)定了審議意見，是對其法律效力的正式確認；二是監(jiān)督法規(guī)定“一府兩院”對審議意見必須研究處理，說明審議意見具有法律效力，而不是“議過就了”；三是常委會必要時可以對審議意見的處理情況組織跟蹤檢查，也說明了審議意見的法律效力。
　　我們從實證研究的角度出發(fā)，通過分析目前各地人大常委會審議意見形成和確定的不同生成過程（程序）來判斷審議意見的法律效力。監(jiān)督法對審議意見的生成過程（程序）沒有明確規(guī)定，地方各級人大常委會實踐中共同的做法是先由工作人員對常委會組成人員在常委會會議上的審議發(fā)言記錄進行歸納整理，形成審議意見初稿。后續(xù)確定審議意見的做法大致有四種情形：
　　1.人大常委會會議表決通過。湖北省的黃石市、襄樊市、黃岡市、咸寧市、仙桃市、潛江市是這種做法。由人大常委會會議表決通過的審議意見，其性質和效力應等同于決議和決定，本級“一府兩院”對這種審議意見應該是“遵守執(zhí)行”，而不能僅僅是“研究處理”。筆者認為，規(guī)范性文件的效力取決于性質（法律屬性），性質取決于程序（生成過程）。效力、性質和程序應當是平衡的、對稱的。決議和決定之所以具有必須得到“遵守執(zhí)行”的效力，是因為它的性質是決議和決定；而決議和決定之所以具有決議和決定的性質，是因為它的程序（生成過程）是由人大常委會會議表決通過的。從監(jiān)督法的規(guī)定看，既然審議意見只具有必須得到“研究處理”的效力，那么它就不具有決議和決定的性質（而只具有代表建議、批評和意見的性質），也就不需要人大常委會會議表決通過。否則小題大做，就會導致審議意見的效力、性質與程序的失衡或者說不對稱。其實，關于這個問題的法律制度的設計是縝密的。如監(jiān)督法第十四條規(guī)定：“常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議?！钡诙畻l規(guī)定：“常務委員會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議。”（根據法律精神和實踐經驗，常務委員會認為必要時，也可以對計劃執(zhí)行情況報告、預算執(zhí)行情況報告、執(zhí)法檢查報告作出決議）這表明人大常委會對本級“一府兩院”的監(jiān)督意見有兩個載體，一個是必須“遵守執(zhí)行”的決議或決定；一個是必須“研究處理”的審議意見。兩者的效力、性質不盡相同。如果監(jiān)督意見確實必須“遵守執(zhí)行”，那就直接選擇作出決議或決定，而不應該也不必要讓審議意見承載不能承載之重。監(jiān)督法第十四條第二款和第二十條第二款中“審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況”的措辭暗示，對一個報告的監(jiān)督意見，使用一個載體或兩個載體均可。在程序上，既可以只確定審議意見，不作出決議或決定， 也可以先確定審議意見，再作出決議或決定，還可以只作出決議或決定，不確定審議意見。
　　2.人大常委會主任會議表決通過。湖北省及其所轄的武漢市、宜昌市、荊州市、荊門市、孝感市、鄂州市是這種做法。因為主任會議不是國家權力機關，只能處理人大常委會的重要日常工作，為人大常委會行使職權服務，履行程序性的職責，而不能代替人大常委會行使任何職權，不能作出實體性的決議或決定。由人大常委會主任會議表決通過的審議意見，可以在一定程度上增強審議意見的公信力和規(guī)范性、嚴肅性、權威性、可行性，但就性質而言，這種審議意見還是人大常委會組成人員的意見。
　　
　　3.人大常委會主任或副主任審定簽發(fā)。湖北省的十堰市、隨州市、天門市、恩施自治州、神農架林區(qū)是這種做法。
　　4.人大常委會秘書長或辦公室主任審定簽發(fā)。這樣生成的審議意見當屬人大常委會工作機構的公文，有的就是人大常委會組成人員的個人發(fā)言匯編，相當于會議簡報，里面很可能有不同甚至截然相反的意見。對這樣的審議意見，“一府兩院”無所適從，人大常委會也無法衡量研究處理情況的正確與否。
　　后三種情形確定的審議意見，其法律屬性都是人大常委會組成人員的個人意見，等于人大代表的建議、批評和意見（如后所述）?！耙桓畠稍骸笨筛鶕烧吆蛯嶋H情況研究處理，該執(zhí)行而又能執(zhí)行的就執(zhí)行，不該執(zhí)行或不能執(zhí)行的就不執(zhí)行，但要認真負責地說明原因。就地方人大常委會采取的上述四種審議意見確定方式而言，人大常委會會議表決通過的審議意見等于決議或決定，其效力高于主任會議表決通過、主任或副主任審定簽發(fā)、秘書長或辦公室主任審定簽發(fā)的審議意見。
　　從本文上述的語境看，法律效力是指法律規(guī)范的約束力和強制力。也就是說，審議意見是否具有法律效力，是指審議意見是否具有法律規(guī)范的約束力和強制力。回答這個問題，首先要弄清楚審議意見是不是法律。不言而喻，是法律就具有法律效力，不是法律則不具有法律效力。筆者認為，擁有完整立法權的國家權力機關（全國人大常委會、省級人大常委會）表決通過的審議意見＝決議或決定≈法律（廣義），具有法律效力。擁有部分立法權的國家權力機關（較大的市的人大常委會）表決通過的審議意見（不需要省級人大常委會批準）＝決議或決定≠法律（廣義），不具有法律效力。其他沒有立法權的國家權力機關（包括自治州、自治縣兩級民族自治地方人大常委會）表決通過的審議意見＝決議或決定≠法律（廣義），不具有法律效力。
　　從人大監(jiān)督工作的實踐看，諸多同志論及審議意見時習慣在兩個意義上使用法律效力的概念。一個是“法律一樣的效力”，這是嚴格意義上的法律效力。如上所述，區(qū)別不同情況，審議意見如果等于或約等于法律就具有法律一樣的效力，否則就不具有法律一樣的效力。另一個是“法律賦予的效力”，這不是嚴格意義上的法律效力，特指審議意見是監(jiān)督法明確規(guī)定的一種公文，既然如此，就應視為法律賦予了審議意見某種效力（但不是法律規(guī)范的約束力和強制力），例如，作為監(jiān)督對象的“一府兩院”對審議意見必須研究處理并報告結果。如果說監(jiān)督法沒有賦予審議意見某種效力，那么監(jiān)督法關于審議意見的規(guī)定有什么意義？豈不是法律規(guī)定和審議意見可有可無？正如沒有立法權或擁有部分立法權的國家權力機關所作出的決議或決定，雖然不是法律（廣義），但人們通常說它具有法律效力。之所以說它具有法律效力，是因為決議或決定是地方組織法明確規(guī)定的一種公文，必須得到執(zhí)行，它的效力是法律賦予的。
　　此外，筆者注意到，有的學者回避審議意見的法律效力這個命題，只談審議意見的效力（類似“法律賦予的效力”），以實體內容是否必須執(zhí)行作為標準，將審議意見的效力分為兩種。一是實體性約束力和強制力，即要求必須執(zhí)行審議意見的實體內容；二是程序性約束力和強制力，即要求必須按照程序研究處理審議意見并報告結果。據此，由人大常委會會議表決通過的審議意見，等于人大常委會的決議和決定，既具有程序性約束力和強制力，也具有實體性約束力和強制力。而人大常委會主任會議表決通過、主任或副主任審定簽發(fā)、秘書長或辦公室主任審定簽發(fā)的審議意見，等于人大代表的建議、批評和意見，只具有程序性約束力和強制力，不具有實體性約束力和強制力。這個觀點獨辟語境，從一個特殊的視角分析了審議意見的效力，頗有新意，值得研究和探討。
　　各地人大還就如何形成審議意見并讓審議意見真正落到實處作了進一步的探索，除遵照監(jiān)督法的有關規(guī)定外，有的對審議意見的交辦和處理提出了時間要求，有的明確規(guī)定了法律責任。如《安徽省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》規(guī)定，“常務委員會會議審議專項工作報告時，有關機關的負責人應當到會聽取審議意見?！薄笆鼙O(jiān)督的國家機關或者工作人員有下列行為之一的，常務委員會應當追究其責任……（二）拒不研究處理常務委員會審議意見或者未在規(guī)定期限內報告決議執(zhí)行情況的……”“有前條所列行為之一的，常務委員會應當根據不同情況作下列處理：（一）對有關機關或者工作人員進行通報批評；（二）責成有關機關或者工作人員向常務委員會作出書面檢查；（三）責成有關機關、單位對責任人員給予行政處分；（四）對常務委員會任命的國家機關工作人員依法決定免職、撤職；（五）對人民代表大會選舉的國家機關工作人員向本級人民代表大會提出罷免案。有關機關、單位對責任人員的處理，應于交辦之日起三十日內向常務委員會報告處理情況”。《黑龍江省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》規(guī)定，“人大常委會會議結束后，人大常委會辦事機構應當在五個工作日內將人大常委會組成人員的審議意見反饋給報告機關及其他有關單位；報告機關應當在收到審議意見后四個月內向人大常委會提出對審議意見研究處理情況的書面報告”，“人大常委會的決議或者組成人員的審議意見需要跟蹤監(jiān)督落實的，主任會議可以責成有關專門委員會或者人大常委會有關工作機構進行”，“人大常委會組成人員對本級人民政府、人民法院或者人民檢察院關于審議意見的研究處理情況報告不滿意的，主任會議可以責成有關專門委員會或者人大常委會有關工作機構進行專項檢查，或者依法提出質詢案”?！哆|寧省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》規(guī)定，“……審議意見可以由常務委員會主任、副主任或者秘書長簽發(fā)，也可以由主任會議討論決定或者常務委員會會議通過。審議意見在常務委員會會議閉會后的五個工作日內，由常務委員會辦事機構交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理；人民政府、人民法院或者人民檢察院一般應在兩個月內，將審議意見研究處理情況由其辦事機構送交有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，書面報告常務委員會。”
　　筆者認為，常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見，應當由有關專門委員會或者常委會工作機構、辦事機構匯總整理，經主任會議決定，以書面形式交報告機關研究處理。報告機關應當在60日內、重大事項在90日內向常務委員會提出研究處理情況的書面報告。對專項工作報告審議意見研究處理情況的報告，應當由有關專門委員會或者常務委員會工作機構提出意見，一并經主任會議決定印發(fā)常務委員會會議。主任會議根據常務委員會組成人員多數人的意見，對專項工作報告審議意見研究處理情況的報告，可以決定按下列方式處理：（一）交由報告機關進一步研究后，就有關事項提出研究處理的補充報告；（二）退由報告機關重新向常務委員會提出研究處理情況的報告；（三） 提請常務委員會對專項工作報告作出決議，交報告機關執(zhí)行，并在決議規(guī)定期限內，報告執(zhí)行情況。這樣做，有利于確保審議意見得到落實。而對于不依法研究處理常務委員會提出的審議意見的，或者不認真執(zhí)行常委會有關決議、決定的，主任會議根據常委會組成人員多數人的意見，可以責成有關機關負責人向常務委員會會議作出說明；情節(jié)嚴重的，可以決定責成有關機關作出書面檢查，或者依法啟動質詢、特定問題調查、撤職案等其他監(jiān)督手段來對審議意見的落空實施救濟監(jiān)督。
　　總之，關于審議意見的法律效力問題，要根據不同的語境來分析，不宜一概論之。否則，盲人摸象，各執(zhí)一詞，難以暢通學術上的交流和互動，更遑論形成正確的共識。
　　（作者分別系湖北省人大常委會副秘書長、研究室主任，湖北省人大常委會研究室綜合處副主任科員）