十屆全國人大代表和全國政協(xié)委員關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障議（提）案綜述（下）

　　二、2007年：聚焦農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)與可轉(zhuǎn)移
　　
　　在2007年召開的十屆全國人大、政協(xié)五次會(huì)議上，溫家寶總理指出，2004年政府提出用三年時(shí)間基本解決建設(shè)領(lǐng)域歷史上拖欠工程款和農(nóng)民工工資的問題，這項(xiàng)工作基本完成。在部署2007年的工作任務(wù)時(shí)，溫總理強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)。首先，要加快建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障工作。其次，抓緊研究制定社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。第三，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，特別要做好外資、私營等非公有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的參保工作[7]?？梢钥闯?，政府對(duì)于解決農(nóng)民工問題的思路越來越清晰了。在政府工作報(bào)告的鼓舞下，代表委員們關(guān)注農(nóng)民工社會(huì)保障問題的熱情與勢頭不減。大家從各自不同的視角，圍繞著農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繼續(xù)建言獻(xiàn)策。
　　早在2006年“兩會(huì)”重慶團(tuán)的全國人大代表對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問題做了專題調(diào)研。該調(diào)研表明，重慶市參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅5萬多人，占在重慶市內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工總數(shù)的1.7%左右。根據(jù)此項(xiàng)調(diào)查，2006年，重慶絕大部分建筑、化工和裝備制造企業(yè)均未為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅有少數(shù)民營企業(yè)為單位中擔(dān)任重要職務(wù)的農(nóng)民工或業(yè)務(wù)骨干購買了養(yǎng)老保險(xiǎn)[8]。這個(gè)調(diào)研報(bào)告是全國人大代表在《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》發(fā)布后首次做的專項(xiàng)調(diào)研。值得注意的是，這項(xiàng)調(diào)研關(guān)于“重慶農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不足2%”的結(jié)論與勞動(dòng)社會(huì)保障部此前調(diào)查得到的全國農(nóng)民工參保率不足40%的結(jié)論有較大差距。
　　全國政協(xié)委員王翔提交的《關(guān)于進(jìn)一步修改補(bǔ)充和完善農(nóng)民工參加“社?！庇嘘P(guān)法規(guī)的提案》指出，雖然農(nóng)民工最關(guān)心的是社保，最直接、最迫切需要解決的也是社保，但是在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工都不愿意“參?！保蛘呤菂⒈：笥旨娂娡吮?。其原因在于目前我國社會(huì)保險(xiǎn)基金大多數(shù)實(shí)行地市級(jí)或縣級(jí)統(tǒng)籌，由此帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)金關(guān)系不能異地轉(zhuǎn)移、醫(yī)療保險(xiǎn)參保人不能異地就醫(yī)的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民工不愿意“參?！薄Ｒ鉀Q農(nóng)民工參加社保問題，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切要求，關(guān)鍵要解決好企業(yè)之間、城市之間社保如何銜接的問題。
　　另一位全國政協(xié)委員龔建明提交的《關(guān)于推進(jìn)我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的建議》指出，我國目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，在計(jì)算年限、繳費(fèi)辦法和待遇享受等方面，都是依據(jù)城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)情況而定的，對(duì)農(nóng)民工這種特殊人群，存在制度缺陷和不合理性?，F(xiàn)階段推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金區(qū)域統(tǒng)籌與農(nóng)民工跨省區(qū)流動(dòng)存在尖銳矛盾，農(nóng)民工調(diào)換工作崗位后沒有辦法轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，即使個(gè)別的能轉(zhuǎn)移，但是費(fèi)時(shí)費(fèi)錢費(fèi)精力，農(nóng)民工很難真正得到老有所養(yǎng)。為此，他建議在全國實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，同時(shí)調(diào)整現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移只轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶基金的做法為既轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金又轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，以解決統(tǒng)籌基金不轉(zhuǎn)移造成的省與省之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌矛盾以及部分省統(tǒng)籌基金繳費(fèi)比例低造成的統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移額少的矛盾，從根本上解決農(nóng)民工輸出大省在今后農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老時(shí)的“窮幫富”問題。同時(shí)，個(gè)人繳費(fèi)比例給予農(nóng)民工優(yōu)惠[9]。
　　關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障問題，從制度設(shè)計(jì)的角度看，存在的主要問題是：首先，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)金不能隨人轉(zhuǎn)移，保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)難。農(nóng)民工跨省區(qū)流動(dòng)比例非常高，而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是區(qū)域統(tǒng)籌，跨省區(qū)流動(dòng)后很難轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，因而只有選擇退保。其次，連續(xù)繳費(fèi)15年的門檻難以跨越。參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)連續(xù)繳費(fèi)15年后方可享受養(yǎng)老待遇的規(guī)定，由于農(nóng)民工務(wù)工時(shí)斷時(shí)續(xù)，又不斷變換地點(diǎn)，所以就只有不斷地參保、退保、再參、再退，到最后，絕大多數(shù)人可能仍然無法邁過15年這道檻。對(duì)農(nóng)民工來說，與其這樣，不如退保，或者干脆不參保。第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式選擇問題，即是否同樣實(shí)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)賬結(jié)合模式，或者是采取部分積累式養(yǎng)老保險(xiǎn)還是完全積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。
　　對(duì)以上問題，全國政協(xié)委員陳萬志建議，應(yīng)該將養(yǎng)老保險(xiǎn)分成兩個(gè)部分，一部分由全國統(tǒng)籌，農(nóng)民工和全體職工共同參加，保率較低，定義為“基本社?！?。對(duì)農(nóng)民工只要求參加這部分社保，保率較低，具有全國范圍的流動(dòng)性。而對(duì)原已參加社保的城市職工，則要求在參加基本社保的基礎(chǔ)上再參加“附加社?！?，保費(fèi)率相當(dāng)于工資的20%左右，繳費(fèi)總額基本與現(xiàn)在的繳費(fèi)比率持平，這樣可以使城里職工參加社保的水平與原來基本持平。全國政協(xié)委員王翔建議應(yīng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定：“建立社會(huì)保險(xiǎn)流動(dòng)合理機(jī)制，讓農(nóng)民工不因換地方、換企業(yè)時(shí)出現(xiàn)保險(xiǎn)失效”。比如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中可以規(guī)定，無論農(nóng)民工在哪個(gè)地區(qū)、哪個(gè)企業(yè)，工作干多久，只要他及時(shí)足額、交納了社保，交納的“保齡”可連續(xù)計(jì)算，只要滿了15年，就可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。只有這樣，農(nóng)民工無論走到哪里，在哪里干活，在哪里繳費(fèi)，都在社會(huì)保險(xiǎn)的保障覆蓋之內(nèi)，都能享受社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，享受社會(huì)主義大家庭的溫暖和人文關(guān)懷。
　　全國人大代表孫潔在向大會(huì)提交的《關(guān)于探索建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議》中提出，“建立單一個(gè)人賬戶，不搞統(tǒng)賬結(jié)合的模式”。同時(shí)要求建立了個(gè)人賬戶的農(nóng)民工不允許退保[10]。應(yīng)該以“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”為目標(biāo)，實(shí)行全國統(tǒng)一政策、分級(jí)管理的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保證農(nóng)民工老有所養(yǎng)。該建議進(jìn)一步提出，建立個(gè)人賬戶要按照農(nóng)民工的身份證號(hào)碼實(shí)現(xiàn)一人一戶，該賬戶存額只能用于養(yǎng)老，不能提前支取，也不能退保。個(gè)人賬戶金額用完后，停止養(yǎng)老金支付，轉(zhuǎn)入農(nóng)村低保。而對(duì)于回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工，可繼續(xù)在原籍所在地參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，待本人達(dá)到最低領(lǐng)養(yǎng)老金年齡、經(jīng)本人申請(qǐng)經(jīng)辦管理部門批準(zhǔn)的，也可將農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶積累額并入本人在原籍的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。全國政協(xié)委員栗震亞也持有相同觀點(diǎn)[11]。對(duì)此，鄭功成代表提出了不同看法。鄭功成代表認(rèn)為，農(nóng)民工融入城市的前提是制度的統(tǒng)一。其中的難點(diǎn)是流動(dòng)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益不斷受損[12]。他認(rèn)為農(nóng)民工分為三類：已經(jīng)市民化的農(nóng)民工、農(nóng)閑時(shí)出來打工但立足農(nóng)民的農(nóng)民工和流動(dòng)性農(nóng)民工。由此，應(yīng)該分類分層保障農(nóng)民工權(quán)益而不是建立個(gè)人賬戶的方式[13]。如果僅僅單獨(dú)為農(nóng)民工建立一套個(gè)人賬戶，其實(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代按照城鄉(xiāng)分割的思維方式并把農(nóng)民工視為另類考慮的取向，它看起來是在保護(hù)農(nóng)民工，實(shí)際上卻是在繼續(xù)強(qiáng)化將他們排除在城市化進(jìn)程之外，實(shí)踐中也必然會(huì)損害他們的利益。他也認(rèn)為允許退保的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是沒有意義的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[14]。
　　
　　三、關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障制度的構(gòu)建
　　
　　鄭功成代表作為學(xué)者早在2001年就提出分類分層構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障制度的觀點(diǎn)[15]。他認(rèn)為，工傷保險(xiǎn)是所有農(nóng)民工都需要的，這一保險(xiǎn)因?yàn)橥耆晒椭鞒袚?dān)繳費(fèi)義務(wù)亦不構(gòu)成農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，從而是需要急切推進(jìn)的保障項(xiàng)目；其次是針對(duì)農(nóng)民工建立相應(yīng)的特殊社會(huì)救助制度，即在農(nóng)民工遭遇突發(fā)性的天災(zāi)人禍時(shí)能夠給以緊急救援，避免農(nóng)民工遇到困境時(shí)絕望；再次是考慮建立相應(yīng)的疾病醫(yī)療保障機(jī)制，解決農(nóng)民工的疾病風(fēng)險(xiǎn)等；最后是建立相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在條件成熟時(shí)可以將不同制度并軌，最終向一元化的公平制度安排邁進(jìn)。這就是分類分層解決農(nóng)民工的社會(huì)保障。而勞動(dòng)保障部社會(huì)保障研究所所長華迎放表示，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障目前在政策層面已經(jīng)沒有任何障礙，需要進(jìn)一步推進(jìn)的是農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)所面臨的最大難題是保險(xiǎn)關(guān)系如何轉(zhuǎn)移的問題。現(xiàn)行的制度要求繳費(fèi)夠一定年限才能享受養(yǎng)老待遇，而且由于統(tǒng)籌層次不同，很難跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，這些與農(nóng)民工的流動(dòng)性形成了鮮明的對(duì)比。這與代表委員們在實(shí)際調(diào)研后對(duì)問題的思考和判斷相吻合。
　　
　　筆者認(rèn)為，從農(nóng)民工目前的現(xiàn)實(shí)需求和生存狀況看，他們最急需的是工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，在有關(guān)政策已經(jīng)出臺(tái)的情況下，如何盡快而有效地將他們納入到城鎮(zhèn)職工工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)體系中來，增強(qiáng)企業(yè)或用人單位的社會(huì)責(zé)任，以及提高企業(yè)為農(nóng)民工負(fù)擔(dān)工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的積極性，是目前最迫切的問題，也是需要我們重點(diǎn)思考的問題。2004年1月1日開始實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》將農(nóng)民工全部納入了工傷保險(xiǎn)的范圍，而工傷保險(xiǎn)也是目前唯一對(duì)農(nóng)民工沒有制度和政策障礙的保障項(xiàng)目。盡管如此，農(nóng)民工參保率卻并不高，而工傷事故仍很頻繁。這說明一些勞動(dòng)行政部門監(jiān)管不力，形同虛設(shè)。有關(guān)調(diào)查顯示，在一些工傷案件中，沒有一個(gè)案件中農(nóng)民工曾見到過安全監(jiān)督部門的工作人員到工廠或工地進(jìn)行勞動(dòng)安全檢查。同時(shí)，勞動(dòng)者已經(jīng)發(fā)生工傷向安全生產(chǎn)管理部門舉報(bào)的，也被拒之門外。這些均意味著工傷維權(quán)有著一個(gè)復(fù)雜而漫長的流程和難以承擔(dān)的成本。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，由于缺乏農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性規(guī)定，企業(yè)為了逃避責(zé)任，降低成本，往往不與農(nóng)民工簽訂正式勞動(dòng)合同，不愿為農(nóng)民工投保。而目前國家對(duì)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)立法規(guī)范不夠明朗，即使企業(yè)不為農(nóng)民工投保，也不會(huì)受到強(qiáng)制性懲罰。
　　從農(nóng)民工的處境看，欠薪、社會(huì)保障缺失和勞動(dòng)關(guān)系失范仍是當(dāng)前農(nóng)民工問題的焦點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)，是迫切需要解決的三個(gè)主要問題，而農(nóng)民工缺乏應(yīng)有的政治權(quán)益保護(hù)以及話語權(quán)的缺失是這一問題的根本。這些因素是導(dǎo)致欠薪問題屢禁不止的重要原因，也是目前工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障在政策層面已沒有任何障礙的情況下農(nóng)民工依然享受不到應(yīng)有社會(huì)保障待遇的重要原因。盡管作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高議政機(jī)構(gòu)的“兩會(huì)”代表委員提出了內(nèi)容如此豐富的議（提）和建議案，但國家在農(nóng)民工社會(huì)保障方面出臺(tái)的全國性政策措施比較少，地方政府從各地實(shí)際情況出發(fā)制訂了一些政策措施，用來保障農(nóng)民工的基本生活條件。但從總體情況看，五年來在農(nóng)民工的生存狀況和權(quán)益維護(hù)方面并沒有實(shí)質(zhì)性的改善。對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問題持續(xù)關(guān)注的陳萬志委員表示，盡管有答復(fù)稱“正在研究”、“逐步解決”，但他認(rèn)為這兩年來并沒有很大的進(jìn)展。前不久曝光的山西“黑磚窯”事件作為農(nóng)民工問題的一個(gè)極端表現(xiàn)有其歷史必然性。這表明農(nóng)民工的欠薪問題并沒有完全解決，至少長效機(jī)制并沒有建立起來，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系的形勢依舊嚴(yán)峻，而農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益維護(hù)似乎還更為遙遠(yuǎn)。
　　
　　注釋：
　　[1]由于十屆全國人大五次會(huì)議上的代表提案和建議案尚未完全整理出來，故本文作者對(duì)十屆全國人大五次會(huì)議上的代表委員議（提）案和建議案的資料掌握有欠完整。
　　[2]鄭功成、黃黎若蓮：《中國農(nóng)民工問題：理論判斷與政策思路》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第6期。
　　[3]《盡快實(shí)現(xiàn)社保全國統(tǒng)籌》，2004年12月9日《成都日?qǐng)?bào)》。
　　[4]孫潔：《關(guān)注農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會(huì)保障》，中國人大網(wǎng)2005年3月12日。
　　[5][6]《“兩會(huì)”代表獻(xiàn)計(jì)：社保如何惠及流動(dòng)人口》，2006年3月6日《檢察日?qǐng)?bào)》。
　　[7] 2007年3月5日 溫家寶總理在十屆全國人大五次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》。
　　[8]全國人大常委會(huì)辦公廳：《2006年全國人大代表專題調(diào)研報(bào)告》，2006年11月。
　　[9]《政協(xié)委員呼吁推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)》，2007年3月5日《長沙晚報(bào)》。
　　[10]《人大代表：農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)不應(yīng)搞“統(tǒng)賬結(jié)合”》， 2007年3月8日《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》。
　　[11]栗震亞：《建立適合農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)》，新華網(wǎng)2007年3月3日。
　　[12]鄭功成、黃犁若蓮：《中國農(nóng)民工問題：理論判斷與政策思路》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第8期。
　　[13][14]《農(nóng)民工社保：“兩會(huì)”代表意見待統(tǒng)一》，載2007年3月9日《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》。
　　[15]鄭功成：《分類分層保障農(nóng)民工的權(quán)益》，2001年11月29日《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》。
　　[16]鄭功成：《農(nóng)民工的權(quán)益與社會(huì)保障》，載《中國黨政干部論壇》2002年第8期。
　?。ㄗ髡呦凳畬萌珖舜蟠怼⒈本?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)系副教授）