民辦高校發(fā)展中的公平缺失與財(cái)稅對策思考

桂　麗　陳　新

[摘要]教育公平是影響民辦高校發(fā)展的主要問題之一。文章首先從教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，分析了民辦高校在教育資源分配上的不公平待遇以及由此帶來的不利影響；其次，討論了實(shí)現(xiàn)教育公平，國家應(yīng)對民辦高校進(jìn)行資助；最后，提出實(shí)現(xiàn)公平的兩種資助方式：財(cái)政支持政策與稅收優(yōu)惠政策。

[關(guān)鍵詞]民辦高校；教育資源；公平缺失；國家資助；財(cái)稅對策

[作者簡介]桂麗，云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士；陳新，云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授·副院長，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，云南昆明650222

[中圖分類號]C648.7[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004－4434(2007)10－0185－04

伴隨著教育體制的改革和高校擴(kuò)招政策的實(shí)施，我國民辦高校在數(shù)量上和規(guī)模上都有了較快的發(fā)展，成為推進(jìn)我國高等教育大眾化的重要力量，極大地緩解了高等教育的供求矛盾。從1996年到2005年，我國民辦高校從21所發(fā)展到252所，在校生數(shù)從1.21萬人壯大到105.17萬人。然而，與數(shù)字展示的民辦高校蓬勃發(fā)展景象不同，我國民辦高校的發(fā)展環(huán)境并非十分順暢，民辦高校自身以及民辦高校的師生都面臨著很多教育上的不公平。這些教育的不公平阻礙了民辦高校的健康發(fā)展。

一、我國民辦高校發(fā)展中的公平缺失及其危害

什么是教育公平?筆者認(rèn)為它是一個(gè)內(nèi)涵廣泛的概念，從不同的視角，對教育公平有不同的理解。瑞典著名教育家胡森認(rèn)為教育公平主要是指教育機(jī)會均等，包括教育起點(diǎn)的平等、教育過程的平等以及教育結(jié)果的平等；從教育法學(xué)的角度看，教育公平是指受教育者享有平等的受教育權(quán)利；而從教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，教育公平主要體現(xiàn)在受教育者對公共教育資源占有的平等。本文主要從教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析公共教育資源在公辦和民辦高校中的配置情況，認(rèn)識民辦高校的教育公平問題。

(一)民辦高校所面對的教育不公平

我國民辦高等教育經(jīng)過20多年的發(fā)展，仍然停留在高等教育系統(tǒng)的邊緣位置，得不到社會的普遍認(rèn)可。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，固然存在種種原因，但筆者認(rèn)為教育資源在公辦高校與民辦高校之間的不公平分配是制約民辦高校發(fā)展的重要因素。教育資源即投入教育活動(dòng)中的一切人力、物力、財(cái)力的總稱。作為公共高等教育不可缺少的新生力量，民辦高校理應(yīng)獲得同樣的，甚至更多的公共資源以促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)并非如此。

1在人力資源方面。由于民辦高校教師在勞動(dòng)報(bào)酬、職稱評定、醫(yī)療保險(xiǎn)、檔案保管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策落實(shí)方面的問題，嚴(yán)重影響了民辦高校師資隊(duì)伍的優(yōu)化。表現(xiàn)在：一是民辦高校教師以兼職為主，專職教師比例比較低。據(jù)民辦高教委對百所民辦高校的調(diào)查，在百所民辦高校中，專職教師少于20人的占38％，專職教師有20～40人的占29％，還有部分院校沒有專職教師；二是民辦高校的生師比過高。高校的生師比合理區(qū)間是1:14～1:18之間，而許多民辦高校的生師比已經(jīng)超過1:40，有的甚至更高；三是民辦高校教師的年齡結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)民辦高教委對百所民辦高校的調(diào)查，目前奔波忙碌在民辦高校教學(xué)第一線的教師中，60歲以上的占了33％。在對西安幾所民辦高校的調(diào)查中顯示，30歲以下的青年教師占到50％～70％；中青年(31～45歲)多在15％以內(nèi)。司見，教師隊(duì)伍總體年齡分布上呈現(xiàn)“兩頭大、中間小”的狀態(tài)。大量民辦高校目前的師資隊(duì)伍主要以高校的退休教師和剛從學(xué)校畢業(yè)的年青教師為主，教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富、年富力強(qiáng)的中年教師則非常缺乏；四是教師隊(duì)伍的學(xué)歷及職稱普遍偏低，反映出教師的教學(xué)及科研能力不強(qiáng)。師資力量的強(qiáng)弱決定者高校教育質(zhì)量的好壞，它直接影響著學(xué)生參與高等教育過程的公平程度。

2在物質(zhì)資源方面。很多民辦高校教學(xué)硬件設(shè)施相對匱乏，圖書資料、實(shí)驗(yàn)設(shè)備、體育場館、教學(xué)用房等難以滿足學(xué)生的需求。據(jù)民辦高教委對百所民辦高校的調(diào)查，在被調(diào)查的103所民辦高校中有102所民辦高校校舍緊張。其中有70所院校(即占68％)長期租用校舍。有50％以上的院校校舍總面積不超過1萬平方米；校舍總面積為1～3萬平方米的院校33所，占32.4％；校舍總面積為4萬平方米左右的院校有10所，僅占9.8％。

3在財(cái)力資源方面。民辦高校的經(jīng)費(fèi)來源主要是學(xué)費(fèi)，國家資助非常少。廈門大學(xué)鄔大光教授對我國部分民辦高校資金來源做了一個(gè)調(diào)查分析。在39個(gè)被調(diào)查對象中，完全以學(xué)費(fèi)作為學(xué)?？偸杖氲拿褶k高校有14所，學(xué)費(fèi)收入占學(xué)校總收入90％以上的有9所，占80％以上的有8所，三項(xiàng)合計(jì)共31所，占被調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的80％。與此對照。我國公立高校的學(xué)生獲得的人均公共教育資助每年在6000～8000元之間。另外，國家給一些重點(diǎn)大學(xué)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、重點(diǎn)課程的教育撥款，一撥就是幾千萬元，甚至上億元；而民辦高校的資金要自己籌，校舍要自己建，教師要自己聘。北京某民辦學(xué)校副校長說：“新的課程改革在全國設(shè)了2000多個(gè)實(shí)驗(yàn)點(diǎn)，竟然沒有一所是私立學(xué)校的(因?yàn)檫@些實(shí)驗(yàn)點(diǎn)的建立就意味著能得到國家的撥款)?！笨梢姡c公辦高校相比，民辦高校享受國家的教育經(jīng)費(fèi)資助非常少。而且，民辦高校學(xué)生在評獎(jiǎng)、助學(xué)貸款、半價(jià)車票等問題上，都不能得到和公辦高校學(xué)生同樣的待遇。

(二)民辦高校發(fā)展中公平缺失的危害

民辦高校所遭遇的不公平待遇，不僅對民辦高校本身而且對整個(gè)高等教育體系都帶來諸多危害。從微觀的角度看，對于民辦高校而言缺乏公平的發(fā)展環(huán)境，不利于其可持續(xù)發(fā)展。民辦高校是我國高等教育體系中的新生力量，在其發(fā)展初期力量比較弱小，若沒有外界環(huán)境傾斜性的支持，將之完全放任于市場并使之與根深蒂固的強(qiáng)勢公辦高校相博弈，必然會扼殺其勃勃生機(jī)。從宏觀角度看，公平缺失會影響民間辦學(xué)的積極性，進(jìn)而影響整個(gè)高等教育大眾化的步伐。民間資本如不積極參與高等教育，教育經(jīng)費(fèi)不足與教育需求擴(kuò)大的矛盾無從緩解，社會成員將失去更多的選擇教育消費(fèi)的權(quán)利，這必將影響我國高等教育大眾化的發(fā)展。因此，打破禁錮民辦高校發(fā)展的不公平枷鎖，創(chuàng)造平等發(fā)展的制度環(huán)境勢在必行。

二、公平的實(shí)現(xiàn)：國家資助民辦高校

在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中，教育公平的核心是教育資源分配的公平。由于目前我國在教育資源和經(jīng)費(fèi)的分配上還是采取國家壟斷和行政的手段，因此，要實(shí)現(xiàn)民辦高校的教育公平，國家資助必不可少?，F(xiàn)階段，國家資助民辦高校，基于以下理由：

1國家資助民辦高校是實(shí)現(xiàn)教育公平的基本要求。民辦高校的發(fā)展現(xiàn)在是舉步維艱，其中主要原因就是民辦高校在很多地方得不到和公辦高校同等的待遇。民辦高校學(xué)生在高等教育公共資源分配中處于極為不利的地位?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》指出：“加快辦學(xué)體制改革，積極鼓勵(lì)、支持和規(guī)范社會力

量以多種形式辦學(xué)，基本形成以政府辦學(xué)為主，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局?！边@說明政府已經(jīng)認(rèn)同民辦教育不再是公辦教育的補(bǔ)充，而是整個(gè)教育事業(yè)的重要組成部分。既然它們的存在是我們社會所需要的，那么就應(yīng)享有基本一致的政策和待遇。政府對不同經(jīng)濟(jì)類型的教育以不同的方式合理投資，是從宏觀上實(shí)現(xiàn)教育公平，保證教育質(zhì)量的有效途徑。

2民辦教育并沒有因?yàn)槠渑e辦主體及資金來源與公辦教育不同而改變其公益性特征。它同樣作為一種培養(yǎng)人的社會活動(dòng)，在給受教育者帶來收益的同時(shí)，也可以通過受教育者使整個(gè)社會，包括政府受益。根據(jù)“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，政府既是民辦教育受益者之一，又是國民收入再分配的主體，理所當(dāng)然地應(yīng)分擔(dān)民辦教育投資的負(fù)擔(dān)。

3發(fā)展民辦高等教育是實(shí)現(xiàn)“窮國辦大教育”和推進(jìn)高等教育大眾化的必然之舉。在高等教育大眾化階段，完全依靠國家投資辦學(xué)難以滿足人民群眾的教育需求。民辦高校的迅速發(fā)展，反過來也可以看作是對政府財(cái)政的有效支持。因?yàn)檎畬γ褶k高校實(shí)行財(cái)政資助總比政府重新開辦同等教育的負(fù)擔(dān)要輕得多。

4世界上不少政府對民辦高校都有一定的資助。例如，美國每年對私立高校的撥款額就大約占到整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的15％左右。我國的臺灣、香港地區(qū)也對私立高校有很多扶持政策。日本在上個(gè)世紀(jì)60～70年代靠政府扶持私立教育，投入少量的資金，培養(yǎng)出占全日本75％的大學(xué)生，成就了像早稻田大學(xué)、筑波大學(xué)這樣的國際知名學(xué)府。

三、國家資助民辦高校的具體對策：財(cái)政支持政策與稅收優(yōu)惠政策

由于民辦高校的舉辦者是民間團(tuán)體、組織或個(gè)人，所以私人投資和學(xué)費(fèi)仍是私立高校經(jīng)費(fèi)的主要渠道，否則就失去了民辦高校的含義。但是，為了維護(hù)教育公平和實(shí)現(xiàn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展，政府的適當(dāng)資助也是必須的。國家對民辦高校資助的兩種具體方式是財(cái)政支持與稅收優(yōu)惠。

(一)財(cái)政支持政策

國家資助民辦高校，應(yīng)發(fā)揮各級政府的力量，給予財(cái)政支持，具體做法如下：

1地方政府對民辦高校的財(cái)政撥款。我國民辦高校的發(fā)展受地方政府的影響很大。近年來，陜西、浙江等省份民辦高校的迅猛發(fā)展充分體現(xiàn)了地方政府的作用。例如，2002年浙江樹人學(xué)院政府補(bǔ)貼達(dá)到2233萬元，占學(xué)校總經(jīng)費(fèi)的16％，政府的有限投入給學(xué)校的健康成長注入了強(qiáng)大的動(dòng)力。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)也為財(cái)政資助民辦學(xué)校開了綠燈。2002年12月28日制定的《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持?！钡胤秸畬γ褶k高校實(shí)行財(cái)政資助，一來可以扶持當(dāng)?shù)孛褶k高等教育的發(fā)展，二來政府少量的財(cái)政資金將帶動(dòng)大量的私人資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，有利于促進(jìn)高等教育大眾化。當(dāng)然，對民辦高校的資助不能搞平均主義，應(yīng)根據(jù)具體情況區(qū)別對待，既要體現(xiàn)教育公平，又要起到激勵(lì)作用。例如，可以選擇對辦學(xué)等級評為優(yōu)秀或就業(yè)率高的民辦高校給予獎(jiǎng)勵(lì)，以資鼓勵(lì)。

2中央政府對欠發(fā)達(dá)地區(qū)民辦高校的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由于中國各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的差距和有關(guān)政策差異，形成了中國民辦高等教育發(fā)展的非均衡特征。截止到2005年4月國家承認(rèn)學(xué)歷的民辦高校共240所，地區(qū)分布不均衡。擁有10所以上(含10所)民辦高校的省市，東部地區(qū)有7個(gè)，分別是北京、河北、上海、江蘇、福建、山東、廣東；中部地區(qū)有3個(gè)，分別是江西、湖北、湖南；西部地區(qū)只有陜西省。民辦高校數(shù)在3所以內(nèi)(含3所)的省市，東部地區(qū)有2個(gè)，分別是天津和海南；中部地區(qū)有1個(gè)，是內(nèi)蒙古；西部地區(qū)有6個(gè)，分別是貴州、西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆。經(jīng)過上述分析，不難發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民辦高校發(fā)展滯后。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，人們受教育的水平普遍較低，這在很大程度上限制了這些地區(qū)的發(fā)展，使其陷入“落后一貧困一教育水平低下一更落后”的不良循環(huán)。所以，國家更應(yīng)該大力扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民辦高等教育，提升這些地區(qū)的教育水平，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。建議中央政府設(shè)立專項(xiàng)資金，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民辦高校給予財(cái)政資助。撥款的方式可以考慮帶有激勵(lì)性質(zhì)的配套撥款。即接受撥款的民辦高校只要自己籌集到一定的資金，就可以按自有資金投入的某個(gè)百分比從政府獲取配套資金。比如說20％的配套撥款意味著受補(bǔ)方每支出100元，即可獲得政府20元撥款金。這樣做可以鼓勵(lì)私人投資舉辦民辦高校。若政府財(cái)力有限，則可以規(guī)定撥款的最高限額。

3建立民辦高校貧困生助學(xué)貸款制度，政府給予財(cái)政貼息。逐步放開助學(xué)貸款對民辦高校學(xué)生的實(shí)際限制，給予民辦高校學(xué)生與公辦高校學(xué)生同等的“國民待遇”，準(zhǔn)予民辦高校經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生申請國家助學(xué)貸款，借款學(xué)生在校期間的貸款利息全部由財(cái)政補(bǔ)貼。

4建立公平、完善的社會保障體系，消除民辦高校教師的后顧之憂，優(yōu)化民辦高校的師資結(jié)構(gòu)。由于民辦教師與公辦教師待遇上的差別，使得民辦高?？晒┻x擇的教師資源非常有限，影響了民辦高校師資隊(duì)伍的優(yōu)化。通過建立公平、完善的社會保障體系，縮小民辦教師與公辦教師待遇的制度性差異是解決問題的關(guān)鍵。

(二)稅收優(yōu)惠政策

我國現(xiàn)行稅收政策，對公辦教育優(yōu)惠多，對民辦教育優(yōu)惠少，在營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅等幾個(gè)稅種上，民辦教育與公辦教育存在較大差別。此外，我國稅收政策對教育機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠多，對受教育者的優(yōu)惠少。民辦高校作為國家鼓勵(lì)與扶持的對象，應(yīng)該在稅收上給予更多優(yōu)惠。因此，有必要對現(xiàn)行民辦教育稅收政策進(jìn)行調(diào)整，以提高民間辦學(xué)的積極性。

1對民辦教育與公辦教育實(shí)行同等的稅收待遇?！睹褶k教育促進(jìn)法》的出臺已經(jīng)在法律文本上承認(rèn)了民辦教育與公辦教育之間平等的法律地位。為此，我們必須更新觀念，為民辦教育創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、平等的發(fā)展環(huán)境，其中包括同等的稅收優(yōu)惠政策。

2鑒于我國當(dāng)前高等教育的供給現(xiàn)狀，對民辦高校應(yīng)該采取適當(dāng)扶持、支持其發(fā)展的稅收政策。例如，對新辦的民辦高校，自注冊登記之日起，給予若干年免征一切稅收的優(yōu)惠政策。對于投資者用稅后的辦學(xué)回報(bào)再投資舉辦新的民辦高校的，可享受退還其再投資部分已繳納的所得稅。

3對受教育者給予稅收優(yōu)惠。長期以來，我國對教育事業(yè)稅收優(yōu)惠主要針對教育機(jī)構(gòu)，而對受教育者的激勵(lì)不多。為鼓勵(lì)教育消費(fèi)，特別是在民辦高校收費(fèi)較高的情況下，要使?jié)撛诘慕逃M(fèi)需求變?yōu)橛行У男枨?，?yīng)該對受教育者實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在現(xiàn)有優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，加大對受教育者的優(yōu)惠力度。例如，在個(gè)人所得稅方面，對個(gè)人和家庭的教育支出給予一定比例的稅收扣除；在企業(yè)所得稅方面，提高職工教育經(jīng)費(fèi)的計(jì)提比例和扣除標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)企業(yè)、家庭和個(gè)人擴(kuò)大教育消費(fèi)。

四、結(jié)語

總之，民辦高校的發(fā)展任重道遠(yuǎn)，通過政府的適當(dāng)資助，實(shí)現(xiàn)民辦高校與公辦高校對公共教育資源的合理占有，是維護(hù)教育公平，促進(jìn)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的有效途徑。