目前開展效益審計存在的困難與對策

余敬柱

效益審計是審計機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。李金華審計長曾經(jīng)在地方調(diào)研時說過，審計中發(fā)現(xiàn)的因決策不周、管理不善而造成效益低下、損失浪費(fèi)等問題，其危害性有時并不亞于貪污腐敗。各級審計機(jī)關(guān)在查錯糾弊的同時，要注重對那些看似無違法違規(guī)實則效益低下的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，從體制上、機(jī)制上查找原因，著力抓好整改規(guī)范工作?？梢娦б鎸徲嬛匾?。

效益審計是審計人員受財產(chǎn)所有者的委托，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對被審計單位（項目）經(jīng)濟(jì)活動的真實合法性、內(nèi)控制度的科學(xué)有效性、經(jīng)營戰(zhàn)略的正確潛在性以及可能產(chǎn)生的政治效益進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證，以促進(jìn)其提高經(jīng)濟(jì)效益，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，為社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展多作貢獻(xiàn)的一種獨立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。

一、目前開展效益審計存在的困難

1、社會（包括地方審計機(jī)關(guān)）對效益審計的認(rèn)識和理解不夠。

效益審計可以說是與國際接軌的產(chǎn)物。效益審計是建立在社會文明程度達(dá)到一定階段，人們的物質(zhì)生活和精神生活達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。經(jīng)過近幾年的審計風(fēng)暴和二十多年的審計實踐，目前財政財務(wù)收支審計在廣大人民群眾中已經(jīng)得到了普遍的認(rèn)知。但效益審計這個名詞相信沒有幾個普通老百姓能說出個所以然，可見效益審計在社會上的認(rèn)知度不高，這給地方審計機(jī)關(guān)開展效益審計帶來了一定的困難。當(dāng)然，地方審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對效益審計重要性的認(rèn)識還有待逐步提高，對效益審計的巨大潛力和作用還沒有完整的感性認(rèn)識，認(rèn)為只要做深做好財政財務(wù)收支審計，擴(kuò)大審計影響就行了。還有，在目前狀況下，從事審計工作的一線人員，思想上對開展效益審計信心不足，認(rèn)為條件不是很成熟，把效益審計看成可望而不可及的審計類型。

2、效益審計評價指標(biāo)體系難以確定。

效益審計最關(guān)鍵也是最難的是評價，目前，效益審計沒有完整的評價指標(biāo)體系，沒有統(tǒng)一的方法和技術(shù)，評價難度大，對隱性效益的評價更難，所以評價標(biāo)準(zhǔn)難以確定一直是制約效益審計有效開展的技術(shù)因素。而對公共資源使用效益保持客觀、公正的評價是效益審計的靈魂，直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究，社會各界的反應(yīng)。如政府部門的活動范圍主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等諸多方面，而且提供的服務(wù)一般是無形的、非贏利性的，這就給效益審計的評價造成很大的困難。因為對政府活動產(chǎn)生效益的評價，不僅要考慮直接的和有形的效益，而且還要考慮間接的和隱形的效益。而對于后者的評價，往往無法直接量化，且其估算的標(biāo)準(zhǔn)和方法會隨著效益審計對象的不同而有所不同。此外，不同的審計人員也會有不同的理解與判斷，從而得出不同的評價。

3、暫時難以解決審計隊伍的專業(yè)勝任問題。

地方審計機(jī)關(guān)由于受機(jī)關(guān)編制有限的影響，多年來人員超編、年齡偏大，很少引進(jìn)相關(guān)人才，知識結(jié)構(gòu)不合理，復(fù)合型人才和干部隊伍年輕化難以實現(xiàn)。而效益審計的復(fù)雜性和專業(yè)性，要求審計時具備各種知識結(jié)構(gòu)的人員參與，如工程技術(shù)人員、數(shù)學(xué)、生物、醫(yī)療等各類人才。而現(xiàn)今的審計人員大部分是經(jīng)濟(jì)、管理及少量的法律人才，這種人才結(jié)構(gòu)，對效益審計的有效開展，還有些力不從心。

4、效益審計需要較長的時間且風(fēng)險較大。

當(dāng)前，我國財經(jīng)領(lǐng)域的虛假行為還較為嚴(yán)重，特別是會計資料的失真行為，有一定的普遍性，這在地方上尤為明顯。眾所周知，效益審計是建立在被審計單位財政財務(wù)收支事項的真實、合法上，或?qū)Σ徽鎸?、不合法事項重新進(jìn)行調(diào)整的前提下進(jìn)行的。而在這樣虛假行為較為普遍的財經(jīng)環(huán)境下開展效益審計，往往先要進(jìn)行財務(wù)收支審計，這與國外相比，需要花費(fèi)很多的時間。同時，對公共資源使用的合法性也很難把握，因為當(dāng)前通訊的發(fā)達(dá)，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用，被審計對象的許多交易都在賬外，由于審計手段有限，很難完整地把公共資源使用的違法事項全面查出，存在比較大的審計風(fēng)險。

5、法律、法規(guī)的不健全，實際操作的不規(guī)范，影響了地方審計機(jī)關(guān)開展效益審計的效果。

效益審計需要從被審計對象經(jīng)濟(jì)活動（項目）涉及的各個層面進(jìn)行調(diào)查、取證，審計時，有屬于審計機(jī)關(guān)管轄的審計對象，也有不屬于審計機(jī)關(guān)管轄的審計對象。現(xiàn)行的法律法規(guī)僅規(guī)定了審計機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查、取證時，有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進(jìn)行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計機(jī)關(guān)工作，如實向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。但對不配合審計機(jī)關(guān)調(diào)查、不提供資料的，現(xiàn)行的法律法規(guī)未規(guī)定相應(yīng)后果及接受調(diào)查方應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。所以，在審計實踐中，遇到不配合的單位或個人，經(jīng)常會使審計機(jī)關(guān)對有些問題無法查清，難以準(zhǔn)確定性處理，只好放棄在審計報告中揭露反映，直接影響了效益審計的最終效果。此外，單獨針對效益審計的具體操作規(guī)范還沒有，如對效益審計的目標(biāo)、范圍及內(nèi)容的確定、審計方法等具體的指導(dǎo)意見還不明確?？傊覈壳伴_展效益審計的法律、法規(guī)依據(jù)還不充分，操作還不夠規(guī)范。

二、應(yīng)采取的對策

1、大力宣傳，擴(kuò)大認(rèn)知；加強(qiáng)培訓(xùn)，提高技能。

一方面，審計機(jī)關(guān)應(yīng)組織對效益審計的宣傳，使相關(guān)知識得到普及，讓效益審計的理念深入人心；另一方面，除加快從社會上引進(jìn)各類專業(yè)人才之外，重點應(yīng)加強(qiáng)對現(xiàn)有審計人員進(jìn)行效益審計的培訓(xùn)。首先審計機(jī)關(guān)要提高廣大審計工作者本身對效益審計的認(rèn)識，還要利用多種渠道廣泛對外宣傳效益審計，比如研討會、專業(yè)刊物、新聞媒體以及審計公告等。其次，要使審計人員盡快掌握效益審計的本領(lǐng)，至少要培養(yǎng)一部分效益審計的骨干力量。培訓(xùn)時，不僅要對國內(nèi)外效益審計理論進(jìn)行研究學(xué)習(xí)，而且重點要突出效益審計實務(wù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高實際操作的技能，如可以選派一些審計人員到效益審計搞得好的地方去學(xué)習(xí)，具體體會效益審計的操作，積累實戰(zhàn)的經(jīng)驗。

2、盡快建立效益審計的法律、法規(guī)體系。首先，要完善效益審計的法規(guī)體系。依法審計是審計的基本原則，法律依據(jù)是開展效益審計的關(guān)鍵，只有以法律、法規(guī)的形式把效益審計確定下來，審計人員在進(jìn)行審計時才有法可依。這些年來有關(guān)審計的法律、法規(guī)出臺不少，影響較大的有《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計基本準(zhǔn)則》等，但其中論及效益審計的篇幅很少。完善效益審計法規(guī)體系既是對效益審計工作的規(guī)范，也是深化和拓寬效益審計的保證。其次，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)濟(jì)責(zé)任和專項資金審計中取得的經(jīng)驗，結(jié)合財務(wù)收支審計的審計準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的效益審計準(zhǔn)則。在準(zhǔn)則中要對效益審計對象、審計目的、審計程序、審計報告形式等作出規(guī)定。最后，盡快建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評價體系。效益衡量標(biāo)準(zhǔn)體系是審計人員對效益的高低優(yōu)劣進(jìn)行評價或判斷的參照系，應(yīng)具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、層次性和計量性等特點。效益審計指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)包括對經(jīng)濟(jì)效益的評價和對社會效益的評價。經(jīng)濟(jì)效益的評價可以參考企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評價而定，對社會效益的評價可以根據(jù)不同行業(yè)、不同性質(zhì)的內(nèi)容而定。社會效益很難用定量指標(biāo)來衡量，而定性指標(biāo)有時難以保證公平，在制定社會效益評價指標(biāo)時，可以給出一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定。針對彈性較大、容易使公平性受到損害的項目或領(lǐng)域，要通過認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗后再做一些補(bǔ)充性的規(guī)定來不斷完善。

3、盡力轉(zhuǎn)移審計風(fēng)險。由于審計報告具有很強(qiáng)的從屬性，審計的評價方法自始至終都是依附于其它學(xué)科評價方法，所以其他學(xué)科或政府部門先行使用的調(diào)查研究、評價鑒證的方法都可以應(yīng)用在效益審計中。所以在開展效益審計過程中，要加強(qiáng)與有關(guān)部門聯(lián)系和溝通，審計證據(jù)及有關(guān)資料一定要獲得有關(guān)部門的簽字和蓋章，以便轉(zhuǎn)移審計風(fēng)險。如：開展市長和書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，一定要獲得統(tǒng)計、財政、發(fā)改委等有關(guān)部門的支持，使我們的審計證據(jù)獲得有關(guān)部門的確認(rèn)（簽字蓋章），以便轉(zhuǎn)移審計風(fēng)險，確保效益審計工作的順利進(jìn)行。

4、開展效益審計的試點項目。開始時，選擇那些規(guī)模小的項目，然后再選擇一兩個跨部門的項目作試點，為效益審計的全面開展摸索方法、積累經(jīng)驗，如選擇公共財政、投資等重點領(lǐng)域、重點部門，對資金投入量大、政策性強(qiáng)及社會關(guān)注程度高的焦點等項目，積極開展效益審計。其次，要合理選擇開展效益審計最佳切入點。選擇效益審計切入點要考慮以下幾個方面因素：一是難易程度。不能選擇審計人員難以勝任的項目，應(yīng)選擇在人員素質(zhì)、工作基礎(chǔ)、審計資源等條件下能夠做好的項目來試點；二是被審計單位的接受程度。開展效益審計，需要被審計單位積極配合，如果所審內(nèi)容與現(xiàn)有工作跨度太大，轉(zhuǎn)型過快，被審計單位可能難以接受，審計難度會加大，審計結(jié)論也不容易被接受，也達(dá)不到促使被審計單位提高效益的目的。三是社會的需要。要選擇那些政府、社會普遍關(guān)注的熱點、焦點項目和領(lǐng)域去開展效益審計，這樣才會得到政府和社會的支持，審計結(jié)果才能受到重視，審計成果才能發(fā)揮作用。

（作者單位：上饒市審計局）