完善我國政府績效審計(jì)的對策思考

楊桂宇

早在1991年全國審計(jì)工作會議上，審計(jì)署就明確提出：“既要繼續(xù)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和‘績效審計(jì)方面延伸”。但是，當(dāng)時著重進(jìn)行的是對國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，基本上沒有開展對政府部門的績效審計(jì)，因此，這種績效審計(jì)具有很大的局限性。上世紀(jì)90年代中期，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)得到發(fā)展，這體現(xiàn)出績效審計(jì)的思想，但是真正全面推進(jìn)政府績效審計(jì)還存在很多問題，值得我們深入研究。

一、我國政府績效審計(jì)中存在的問題

（一）審計(jì)監(jiān)督體制不合理，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不強(qiáng)。

我國憲法規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，國家審計(jì)署隸屬于國務(wù)院，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)接受國家審計(jì)署和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，且以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主。”這樣審計(jì)機(jī)關(guān)對政府的績效審計(jì)工作是難以開展的。主要是因?yàn)椋阂皇菑念A(yù)算管理上看，政府審計(jì)部門的經(jīng)費(fèi)來源由本級政府財(cái)政部門劃撥的，財(cái)政部門編制政府預(yù)算，同時也執(zhí)行政府預(yù)算。這種經(jīng)濟(jì)上的制約關(guān)系使得審計(jì)部門在對財(cái)政部門等進(jìn)行績效評價(jià)時會有很多顧慮，很難作出獨(dú)立判斷，很難對財(cái)政部門的績效作出客觀、公正的評價(jià)；二是從審計(jì)管理體制上看，我國目前實(shí)行的是雙重負(fù)責(zé)的審計(jì)管理體制，且從某種程度上看，本級政府對于審計(jì)部門工作的領(lǐng)導(dǎo)往往超過了上級審計(jì)機(jī)關(guān)，所以審計(jì)部門對本級政府工作進(jìn)行績效評價(jià)時很難超脫，往往會缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性和客觀性。

（二）審計(jì)制度不健全。

我國績效審計(jì)的法律制度建設(shè)還比較落后。從世界范圍看，績效審計(jì)已經(jīng)成為大部分國家政府審計(jì)的主流，許多國家已經(jīng)制定了專門的績效審計(jì)工作制度。如美國最早將績效審計(jì)以法律形式規(guī)定下來的文件是《聯(lián)邦公司控制法案》。1972年，美國會計(jì)總署的文件《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動和職責(zé)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》《Standards for Audit of Governmental organizations，Activities and Functions》對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領(lǐng)域進(jìn)行績效審計(jì)作了具體規(guī)定；英國于1983年《國家審計(jì)法》第一次從法律上正式授權(quán)英國國家審計(jì)部門實(shí)施績效審計(jì)；澳大利亞績效審計(jì)起步于20世紀(jì)70年代，審計(jì)法授權(quán)審計(jì)長認(rèn)為合適的時間間隔內(nèi)，對政府各部、其他政府單位、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)效率審計(jì)。而我國沒有專門的有關(guān)績效審計(jì)的法律，也沒有與政府績效審計(jì)相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)規(guī)范等。

（三）審計(jì)技術(shù)落后。

目前，我國財(cái)務(wù)管理、信息處理、辦公基本上實(shí)行電子自動化，甚至有的單位完全實(shí)行辦公自動化，而我國政府績效審計(jì)中的計(jì)算機(jī)運(yùn)用還處在起步階段，沒有利用計(jì)算機(jī)以及審計(jì)軟件進(jìn)行輔助審計(jì)，這樣，審計(jì)人員對被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)、辦公、管理方面等數(shù)據(jù)處理時會很難，大多數(shù)只是處理表面的輸入輸出資料，對計(jì)算機(jī)內(nèi)的程序和文件，很難或根本不能進(jìn)行檢查，有些問題可能就不能發(fā)現(xiàn)，這既不能提高工作效率，也不能保證審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的科學(xué)性。

（四）審計(jì)責(zé)任追究難落實(shí)。

這主要有兩方面的原因：一是目前不管財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還是政府績效審計(jì)，大多是“事后審計(jì)”，具體到政府績效審計(jì)，本屆政府往往拿上屆政府開刀，委托審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)。而對于自身存在問題和漏洞卻只字不提，更談不上主動委派審計(jì)機(jī)關(guān)對自己的失誤、錯誤行為進(jìn)行檢查和處理；二是即使審計(jì)機(jī)關(guān)對其進(jìn)行審計(jì)，且查出存在問題，因?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)接受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由其供應(yīng)，審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行政府責(zé)任追究時難免會顧慮重重，會大事化小，小事化了。因此這種事后監(jiān)督的執(zhí)法程序及審計(jì)管理體制的錯位，即便是績效審計(jì)工作實(shí)施的很好，也只會白費(fèi)人力與物力，難以達(dá)到審計(jì)目的。

（五）審計(jì)人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。

我國審計(jì)人員配置缺乏復(fù)合性，知識結(jié)構(gòu)難以滿足績效審計(jì)的要求。由于績效審計(jì)方式和評價(jià)的特殊性，審計(jì)人員不僅要具備財(cái)經(jīng)、審計(jì)方面的知識，還要有其他學(xué)科，如管理和工程技術(shù)等多方面的知識。目前我國的審計(jì)人員大多數(shù)是從財(cái)經(jīng)類大專院校的會計(jì)審計(jì)專業(yè)的畢業(yè)生中吸收進(jìn)來的，有的是從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)變來的，其知識結(jié)構(gòu)相對單一。而國外在吸收審計(jì)人員比較注重人員素質(zhì)的綜合性，如：美國吸納審計(jì)人員時考慮各種專業(yè)的人才的搭配，并非局限于財(cái)經(jīng)類的人才，目前美國相關(guān)專業(yè)人才約占績效審計(jì)人員的75%，審計(jì)機(jī)關(guān)的總體人員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)具有綜合性。

二、措施

針對上述問題，提出如下對策建議：

（一）改革我國現(xiàn)行的審計(jì)管理體制，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

目前我國審計(jì)管理體制為行政型，應(yīng)改為立法型，即審計(jì)機(jī)關(guān)由對政府負(fù)責(zé)改為對人民代表大會負(fù)責(zé)，中央審計(jì)機(jī)關(guān)歸全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，且對各級地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，這樣審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離開，直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，既有審計(jì)權(quán)，又有審計(jì)處理處罰權(quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對本級政府及其所管轄部門的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督時就具有審計(jì)的權(quán)威性和超脫性。

（二）加快法制建設(shè)步伐，制定政府績效審計(jì)法規(guī)。

要實(shí)施績效審計(jì)，使政府績效審計(jì)工作規(guī)范化，就必須加緊完善和制定政府績效審計(jì)法規(guī)，建立健全審計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)政府績效審計(jì)的規(guī)范化、制度化、法制化。具體包括：一是要做好績效審計(jì)的相關(guān)立法工作，明確績效審計(jì)的法律地位，使績效審計(jì)有必要的法律制度保障和工作機(jī)制保障；二是在借鑒國外先進(jìn)的理論經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際情況，建立適合我國國情的政府績效審計(jì)準(zhǔn)則；三是制定政府績效審計(jì)執(zhí)業(yè)規(guī)范、工作指南、審計(jì)質(zhì)量控制辦法及審計(jì)公告辦法等。

（三）改進(jìn)審計(jì)技術(shù)。

審計(jì)機(jī)關(guān)要積極推進(jìn)信息化建設(shè)，大力開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，提高審計(jì)效率、審計(jì)深度和審計(jì)質(zhì)量。目前我國信息化進(jìn)程的速度很快，財(cái)務(wù)會計(jì)及管理工作基本上全面實(shí)行電算化，因此審計(jì)電算化將是審計(jì)發(fā)展的必然要求。運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)可進(jìn)行手工難以處理的如下工作：（1）利用審計(jì)軟件對賬簿及相關(guān)的記賬憑證進(jìn)行全面審查、詳細(xì)審查，找出審計(jì)線索；（2）對會計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行二次處理，以確定被審計(jì)單位業(yè)務(wù)處理和控制是否恰當(dāng)；（3）利用審計(jì)軟件重新生成會計(jì)報(bào)表，與被審單位提供的會計(jì)報(bào)表數(shù)據(jù)相比較，以防止出現(xiàn)“假賬真審”的情況；（4）協(xié)助審計(jì)人員進(jìn)行統(tǒng)計(jì)抽樣；（5）利用計(jì)算機(jī)通過建立數(shù)學(xué)模型對被審單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)理分析。

（四）完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度。

建立健全責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。這分三個層次：一是建立財(cái)政資金使用效益、效率、效果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)制度；二是界定清各種責(zé)任及處理處罰辦法和追究辦法；三是落實(shí)責(zé)任追究，這是關(guān)健的一步，一定要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處責(zé)任人，不管是誰，都要一視同仁，依法依規(guī)追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。另外，對相關(guān)人員的績效評價(jià)記入個人檔案，提供給人事組織部門，作為有關(guān)其業(yè)績考核、晉升的重要依據(jù)。

（五）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。

要構(gòu)建一支多元化的審計(jì)隊(duì)伍。審計(jì)人員隊(duì)伍不僅要掌握會計(jì)、審計(jì)、稅務(wù)以及相關(guān)的法律法規(guī)，而且要具備公共行政知識、計(jì)算機(jī)技術(shù)、環(huán)保知識、人力資源管理、金融知識、工程管理、數(shù)學(xué)等其它學(xué)科的知識。需要說明的是，并不是要求每一個審計(jì)人員同時具備多元化的知識結(jié)構(gòu)，而是要審計(jì)機(jī)關(guān)總體知識結(jié)構(gòu)多元化且科學(xué)平衡。具體措施有：一方面要吸收引進(jìn)多學(xué)科的專業(yè)人才；另一方面要加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，加強(qiáng)審計(jì)知識技能培訓(xùn)，使其掌握和了解多種知識，以提高其綜合素質(zhì)，也可選派一些審計(jì)人員到績效審計(jì)水平先進(jìn)的國家去學(xué)習(xí)、交流，學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)的理論、方法、技能和經(jīng)驗(yàn)等。

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)）