財(cái)政體制改革的反思與對(duì)策（二）

賈　康

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，搞分稅制一般來說，大國(guó)家就是三個(gè)層級(jí)左右，比如說實(shí)行聯(lián)邦制的美國(guó)，還有實(shí)行單一制的英國(guó)，這是老牌的或者說最有代表性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。我們東方比較近鄰的日本，它又有單一制特征，又有它的所謂地方自治特征，它也是三個(gè)層級(jí)。那么我們過去曾經(jīng)寄希望于在中國(guó)走出一個(gè)五個(gè)層級(jí)的分稅制道路。實(shí)踐證明，這條路走不通。與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)照，我們當(dāng)時(shí)和到現(xiàn)在，得不到一個(gè)對(duì)應(yīng)的可借鑒的模板；從我們自己的探索來看，有千千萬(wàn)萬(wàn)的工作人員在這方面，花費(fèi)過他們的心血，但實(shí)踐證明，不可能出現(xiàn)這樣一個(gè)境界。按五個(gè)層級(jí)分稅，分不下去，那么我們?cè)瓉硭非蟮姆侄愔茷榛A(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，它的正面效應(yīng)就不能夠充分發(fā)揮出來。而在過渡中間，這種正面效應(yīng)不能發(fā)揮的同時(shí)，負(fù)面效應(yīng)卻被分成制和包干制的實(shí)際狀態(tài)把它固化了，使越來越令人感覺不能忍受的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難這樣一個(gè)突出問題暴露出來。

這樣一個(gè)基層財(cái)政的困難之所以說它牽動(dòng)著體制全局，總結(jié)一下，是從這樣一個(gè)角度看，首先它聯(lián)系到我們的財(cái)政層級(jí)，然后聯(lián)系到我們的行政層級(jí)，然后它聯(lián)系到我們各級(jí)政府自己的合理職能是不是到位，這么多層級(jí)的政府，怎么樣使它們的職能既不越位、又不缺位？這個(gè)技術(shù)性的事情，已經(jīng)提升到一個(gè)非常深刻的、聯(lián)系整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能不能夠積極有效地健全起來這樣一個(gè)非常根本的問題，而且它還聯(lián)系到，在這種五個(gè)層級(jí)的政府架構(gòu)之下，它的各級(jí)的政府的事權(quán)不能夠合理化的情況下，生產(chǎn)要素的充分流動(dòng)，有沒有可能進(jìn)一步打開它的空間。在中國(guó)現(xiàn)在漸進(jìn)改革走了將近30年之后，很多人都意識(shí)到這樣的一個(gè)問題，就是一方面政府自己的事權(quán)職能要合理化，另外一方面，要使市場(chǎng)能夠進(jìn)一步地、充分地規(guī)范化、透明化，充分地發(fā)育。這些事情相互之間的對(duì)應(yīng)性，已經(jīng)上升到從經(jīng)濟(jì)管理體制到行政管理體制，到相關(guān)的政治體制的配套改革層面來考慮，才能夠得到一個(gè)通盤的把握了。

回顧了中國(guó)財(cái)政體制改革，它的大體的發(fā)展過程，分析了現(xiàn)在還沒有很好解決的縣鄉(xiāng)財(cái)政、基層財(cái)政困難這個(gè)問題的由來和它后面所蘊(yùn)含的這種體制上沒有真正理順的深刻弊病之后，我們的對(duì)策思路和要點(diǎn)怎么考慮？

我剛才已經(jīng)提出了標(biāo)本兼治，治本為上這樣一個(gè)理念。我要特別強(qiáng)調(diào)一下，治本為上到底怎么抓，我們認(rèn)為，要把握住治本為上，使以后我們的基層財(cái)政困難能夠得到一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制來解決它，那么就必須考慮以減少財(cái)政層級(jí)的扁平化改革為前提，在省以下，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)和貫徹分稅制，這樣來打造一個(gè)從中央到地方的低端——就是我們的基層，能夠真正上下貫通、能夠順暢運(yùn)行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，來和我們要構(gòu)建的整體性的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套。

如果要實(shí)質(zhì)性地貫徹這樣的分稅制，為什么要把扁平化改革作為前提？其實(shí)就是出于我前面所觀察的那樣一個(gè)基本的技術(shù)性的描述：五級(jí)行不通，那么我們能不能考慮扁平化？比如說，有沒有可能在中國(guó)，首先把財(cái)政層級(jí)扁平化到三級(jí)左右。如果按照三級(jí)來分稅，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我們國(guó)家自己可做的探索，就馬上可以使我們考慮一個(gè)看起來操作性相當(dāng)強(qiáng)的方案：中央的事權(quán)，明確地要求掌握全局宏觀調(diào)控、和國(guó)家主權(quán)緊密相連的一些稅種，比如說關(guān)稅，比如說我們以后要逐漸使它成為主力稅種的個(gè)人所得稅——它關(guān)系到人力資本在統(tǒng)一市場(chǎng)中無阻礙自由流動(dòng)的這樣的稅種，而且是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控里的所謂“自動(dòng)穩(wěn)定器”功能比較明顯的這個(gè)稅種，應(yīng)該歸中央。那么下面，如果說我們的中間層級(jí)是省，那么省級(jí)要掌握的可以考慮是營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅最密切關(guān)聯(lián)的是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，適合省這樣的地方政府來掌握這樣一個(gè)屬于自己的大宗稅源，同時(shí)也就更集中精力去發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。那么到了低端，如考慮市和縣這樣一個(gè)新的基層，在這個(gè)平臺(tái)上，最適合他們掌握的稅種，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)該是不動(dòng)產(chǎn)稅。地方政府只要專心致志地去發(fā)揮自己的職能作用，優(yōu)化本地投資環(huán)境，它轄區(qū)之內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)就進(jìn)入升值軌道，每隔幾年重評(píng)一次這個(gè)不動(dòng)產(chǎn)稅的稅基，就成為地方政府培植財(cái)源努力的套現(xiàn)，那么地方政府就可以心無旁鶩地履行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求它的這樣一種職能，它的職能的合理化，也就跟著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌所要求的職能調(diào)整，內(nèi)在地和它的財(cái)源建設(shè)合乎邏輯地結(jié)合在一起。

對(duì)于這樣的一種似乎柳暗花明的前景，在現(xiàn)實(shí)中間，我們已經(jīng)比較清晰地看到了非常值得試驗(yàn)的切入點(diǎn)。在中國(guó)這些年的實(shí)踐中，在地方政府四個(gè)層級(jí)里，有兩項(xiàng)非常值得看重的、應(yīng)該努力地去積極推進(jìn)、去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的改革，一個(gè)稱為鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管，這是在最低端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，關(guān)于它們的這個(gè)管理體制創(chuàng)新，現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)下來：全國(guó)已經(jīng)有28個(gè)省級(jí)單位在推行鄉(xiāng)財(cái)縣管，占了絕大多數(shù)。這種鄉(xiāng)財(cái)縣管，說全了叫鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管，它的實(shí)質(zhì)性的意義，如果我們從財(cái)政學(xué)的描述上說，就是不再把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政看作一級(jí)實(shí)體財(cái)政，而是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政看作是縣級(jí)財(cái)政預(yù)算下管的一個(gè)預(yù)算單位。這樣的一種鄉(xiāng)財(cái)縣管的改革試驗(yàn)，它大體上能夠適應(yīng)中國(guó)比較廣大地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，工商業(yè)不發(fā)達(dá)的區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)基本沒有收入了，支出呢，原來占支出比重70％左右、有的高到80％左右的小學(xué)教師工資的發(fā)放，稅費(fèi)改革以后，已提升到縣級(jí)管理，它現(xiàn)在已經(jīng)變成了一個(gè)（在現(xiàn)實(shí)情況考察之后可知）沒有一級(jí)實(shí)體財(cái)政的這樣一個(gè)基本狀態(tài)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金庫(kù)，也失去了基本的配套條件，因?yàn)橐ń饚?kù)所必須倚仗的金融機(jī)構(gòu)，早已不再按照行政區(qū)劃，而是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)立它下面的分支機(jī)構(gòu)。其他的工商、稅收等等的政府管理的配套系統(tǒng)，也都紛紛地實(shí)行按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃而不按照行政區(qū)劃設(shè)它們的基層站所，所以鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管這樣的一個(gè)改革，我們認(rèn)為是順應(yīng)現(xiàn)在大部分地區(qū)實(shí)行農(nóng)村配套改革在基層的現(xiàn)實(shí)需要的。

另外一個(gè)很值得打主意的扁平化改革的切入點(diǎn)，就是省直管縣。據(jù)現(xiàn)在的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的省級(jí)單位里邊已經(jīng)有18個(gè)在積極地推行省管縣的改革。省管縣的這個(gè)體制，最早是在浙江，形成了比較穩(wěn)定的經(jīng)驗(yàn)，隨之而來的是大家看得到的，浙江的經(jīng)濟(jì)活力在全國(guó)各個(gè)省級(jí)單位里邊是名列前茅的，它的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，總結(jié)來總結(jié)去，有很多的經(jīng)驗(yàn)，但其中一條重要的經(jīng)驗(yàn)，是浙江一直堅(jiān)持的省直管縣的體制?，F(xiàn)在很多的地方紛紛注意到了這一點(diǎn)，所以也在積極地試驗(yàn)省直管縣，那么怎么處理相關(guān)行政層級(jí)的問題？浙江同志說得好，我們現(xiàn)在這個(gè)做法，在實(shí)行過程中，其實(shí)沒有硬的障礙，我們承認(rèn)市和縣行政不同級(jí)，但是財(cái)政同級(jí)，是在一個(gè)平臺(tái)上，由市和縣對(duì)省里說話來搭體制。有的地方據(jù)我們了解，是把省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管同時(shí)推行的，那么在這些試驗(yàn)的區(qū)域里邊，已經(jīng)初步形成了一個(gè)從中央到省、到市縣的三級(jí)框架，這是扁平化的一個(gè)雛形。

市和縣放到一起，也有中國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)可循。自秦始皇實(shí)現(xiàn)了中國(guó)大一統(tǒng)的這個(gè)基本格局之后，兩千多年來，歷史學(xué)家們發(fā)現(xiàn)，最穩(wěn)定的行政層級(jí)是縣級(jí)，把這些考慮放在一起，我們有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可借鑒，也有國(guó)內(nèi)的現(xiàn)在的一些試驗(yàn)給我們啟示，所以我們認(rèn)為，以扁平化改革作為系統(tǒng)的改造現(xiàn)行財(cái)政體制的一個(gè)切入點(diǎn)，是非常值得看重的。

有了這樣扁平化后的政權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基的匹配，后面就能有一個(gè)現(xiàn)代意義的分級(jí)的預(yù)算，于各個(gè)層級(jí)上，以現(xiàn)代意義的預(yù)算來追求公共財(cái)政所追求的所有的理念、目標(biāo)，通過這樣一個(gè)現(xiàn)代意義的預(yù)算，來履行各級(jí)政府應(yīng)該發(fā)揮的調(diào)控職能。這樣的一種我們值得追求的前景，是和中國(guó)建立統(tǒng)一市場(chǎng)、建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制能夠形成匹配關(guān)系的今后財(cái)政改革的一個(gè)基本的對(duì)策思路。

當(dāng)然，在這個(gè)前面所勾畫的這樣一個(gè)體制圖景的旁邊，還應(yīng)該再?gòu)?qiáng)調(diào)一句，中央和省兩級(jí)，這是以后收縮為三個(gè)層級(jí)的扁平化以后的高端，都要按照比較客觀科學(xué)的“因素法”實(shí)行自上而下的轉(zhuǎn)移支付。這樣即使是最欠發(fā)達(dá)的區(qū)域里面的基層，也可以在自身的體制安排合理化的基礎(chǔ)上，得到自上而下來的強(qiáng)有力的轉(zhuǎn)移支付以后，擺脫它的運(yùn)行困境，而且依靠這樣的體制，進(jìn)入一個(gè)有長(zhǎng)效支撐的良性運(yùn)行狀態(tài)，從根本上為地方基層財(cái)政解困。

最后還要說一句，財(cái)政角度的這種改革，它對(duì)于全局的貢獻(xiàn)，是可以觀察到的，但另外一個(gè)方面，它又必須得到全局中其他的方方面面的配套改革的支持。要真正地貫徹實(shí)行這種扁平化為前提的財(cái)政體制的深化改革，必須在其他的行政管理體制、我們的市場(chǎng)制度的建設(shè)，還有基本的財(cái)產(chǎn)制度的完善等等方面，做出一系列的努力。（全文完）

【編者注：本文是賈康教授的演講稿】

（作者單位：中華人民共和國(guó)財(cái)政部）