北宋的“冗官”形成與國(guó)家“積弱”而亡

李敏紅

北宋建立之初，開(kāi)展了一系列的開(kāi)疆拓土和統(tǒng)一全國(guó)的軍事活動(dòng)，成為我國(guó)歷史上一個(gè)地域廣闊、主權(quán)獨(dú)立和國(guó)家相對(duì)統(tǒng)一、國(guó)勢(shì)比較強(qiáng)盛的朝代。但在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，尤其是在對(duì)遼、金的長(zhǎng)期抗?fàn)幹?，初期三?guó)勢(shì)力的消長(zhǎng)是以宋最為強(qiáng)大，但沒(méi)過(guò)多久宋朝國(guó)力便越來(lái)越弱，不斷地被迫簽訂《城下之盟》，以割地、賠款、歲貢來(lái)求得一時(shí)的“和平安定”，最終還是被金所滅亡而偏安一隅，建立南宋小皇朝，是為“靖康之恥”。

縱觀北宋167年間(960—1127年)，不能不謂“兵多將廣”，是個(gè)名將、賢相輩出的朝代。名將諸如楊家將、呼延贊、狄青、李綱、岳飛、韓世忠等等，賢相如寇準(zhǔn)、包拯、范仲淹、王安石、司馬光、歐陽(yáng)修等等；也不能不謂“物阜民豐”、“國(guó)力鼎盛”，我們從張擇端的名畫(huà)《清明上河圖》中就可以窺見(jiàn)其盛況。但為何國(guó)家卻不斷“積弱”以致滅亡呢？究其原因，是其“冗官”的發(fā)展成為了國(guó)家的腫瘤，官制重疊龐大，機(jī)構(gòu)臃腫，機(jī)關(guān)相互掣肘，政令不暢，人浮于事，致使國(guó)家機(jī)器難以高速運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)而不斷減弱以致衰竭，最終“政息人亡”。

“冗官”的形成在于中樞官制，其特點(diǎn)是：不斷擴(kuò)大皇權(quán)、削弱相權(quán)，形成以皇帝為中心、中央嚴(yán)密而牢固控制地方官制的體制。地方上的行政權(quán)、軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)、司法權(quán)歸屬中央，使宋代中央集權(quán)達(dá)到以前任何朝代均沒(méi)有達(dá)到的高度。加強(qiáng)中央集權(quán)本來(lái)是個(gè)良好的國(guó)策，但宋代卻并未因此強(qiáng)大，反而不斷“積弱”，最終而亡。北宋“冗官”的形成大致有五個(gè)方面：

首先，官僚機(jī)構(gòu)龐大而官員卻無(wú)實(shí)際權(quán)力，政事全由皇帝一人定奪。宋代的官員有官、職、差遣之分：所謂“官”，并不表示該官的實(shí)際權(quán)力，而是一種虛銜，只作為敘級(jí)和定薪多少之用；“職”也是清官的虛銜，只指加給殿閣大學(xué)士之類(lèi)高級(jí)官員的一種名義；只有臨時(shí)“差遣”的官，才握有實(shí)際的權(quán)力。因此，宋朝之官僚只注重差遣，不注重徒有虛名的官位，雖然官職繁多，但有實(shí)權(quán)的只是差遣，所以在宋代“居其官而不知其職者，十常八九”(《宋史·職官志一》)。這種“官與實(shí)殊”、“名與實(shí)分”的任官制度，使各級(jí)官員不能長(zhǎng)久握有重權(quán)，便于皇帝控制。但由于國(guó)家權(quán)力集于皇帝一身，而又“官不知職”，不能視事，“有事上班早奏，無(wú)事卷簾退朝”，一旦皇帝荒疏朝事，立即就會(huì)出現(xiàn)政無(wú)所出、國(guó)家機(jī)器失控的局面。所以到了宋徽宗趙佶時(shí)，因其醉心書(shū)畫(huà)，不理政事，在金兵破關(guān)而入時(shí)慌無(wú)對(duì)策，終至國(guó)亡身虜，成了金人的階下囚。

其次，官僚機(jī)構(gòu)臃腫，官職重疊，卻為虛設(shè)；官員冗多，而無(wú)所事事。宋太祖趙匡胤以“禪讓”的方式奪取了后周的政權(quán)，后周的整套官僚機(jī)構(gòu)全部接受下來(lái)。各個(gè)割據(jù)政權(quán)被消滅后，又以“丹書(shū)鐵券”、“杯酒釋兵權(quán)”等措施籠絡(luò)舊朝官僚仕宦，使得大量舊官員和官僚機(jī)構(gòu)依舊保留下來(lái)。這種政策使得宋朝團(tuán)結(jié)了一大批舊政權(quán)的官僚，對(duì)穩(wěn)定宋初局勢(shì)、鞏固宋朝在原割據(jù)勢(shì)力盤(pán)踞地區(qū)的統(tǒng)治是有好處的。但是，這些舊機(jī)構(gòu)和舊人員顯然不能適應(yīng)重建中央集權(quán)專(zhuān)制統(tǒng)治的需要，宋太祖對(duì)他們也難以信任。所以，雖然舊的機(jī)構(gòu)和官職保留了下來(lái)，但宋太祖卻沒(méi)有再讓他們行使相應(yīng)的職權(quán)，而是另外差派官員，讓他們?cè)诠巽暽蠋е芭小?、“知”等字眼，去行使直接?quán)力，而原來(lái)的機(jī)構(gòu)卻名存實(shí)亡。同時(shí)，宋太祖又不斷封賞新朝的功臣勛將，因此，除了被“差遣”者，眾多的新舊官員就自然地成了“冗官”了。

其三，同職行政權(quán)力分散，相互制衡，各行其是。宋代的中樞機(jī)構(gòu)，真正操有高官行政權(quán)者是“宰執(zhí)”?！霸住笔侵袝?shū)門(mén)下平章事(宰相)，居政事堂(中書(shū))辦公，稱(chēng)東府；“執(zhí)”是執(zhí)政(樞密使、參知政事)，居樞密院辦公，稱(chēng)西院。又于“宰執(zhí)”之下設(shè)三司，管轄度支、鹽鐵、戶(hù)部，長(zhǎng)官為三司使，地位僅次于宰相，也稱(chēng)“次相”。這樣形成了中書(shū)省掌行政，樞密院管軍事，三司則負(fù)責(zé)財(cái)政，這三者互不統(tǒng)屬卻又互相牽制，分別向皇帝奏報(bào)，最后由皇帝裁決。這樣的“三權(quán)分立”制度確立，有利于皇帝的獨(dú)裁權(quán)力。又將宰相之職權(quán)一分為三?。荷袝?shū)、中書(shū)、門(mén)下，三省長(zhǎng)官為宰相。參知政事原是宰相副手，但宋代已與宰相地位和職權(quán)都無(wú)甚差別。宰相之下設(shè)四個(gè)副宰相：門(mén)下侍郎、中書(shū)侍郎、尚書(shū)左丞、尚書(shū)右丞。這樣，不說(shuō)下面各部，就是高層也是官多員冗。因?yàn)椤吧嘀嗌佟保瑸榱双@得實(shí)權(quán)或受到“差遣”，官員往往結(jié)成幫派，政見(jiàn)各出，互相攻訐、詆毀，羅織政敵“罪狀”，極盡傾軋之能事，是故北宋一朝黨爭(zhēng)和黨錮甚烈、甚禍。僅宋哲宗趙煦年代的“元痰癡”一案，受株連獲禍的高中層官員就有蘇軾等370多位。

其四，趙匡胤因擁兵自重而得天下，故采取重文輕武的政策，推行“更戍法”，使得“兵不知將，將不知兵”，“兵無(wú)常帥，帥無(wú)常師”，龐大的軍隊(duì)成了“紙老虎”。宋代以樞密院掌管軍事，其措施主要有四個(gè)方面：一是禁軍由“三衙”分掌，即殿前司、侍衛(wèi)馬軍司和侍衛(wèi)步軍司?！叭谩遍L(zhǎng)官稱(chēng)“三帥”(殿前都指揮使，侍衛(wèi)馬軍都指揮使，侍衛(wèi)步軍都指揮使)，分統(tǒng)禁兵，互不統(tǒng)屬，只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。二是握兵權(quán)與調(diào)兵權(quán)分離。“三衙”雖然分別掌握著禁軍，卻無(wú)調(diào)兵和發(fā)兵權(quán)，發(fā)兵、調(diào)兵在樞密院，樞密院則只有發(fā)兵權(quán)，而不能直接掌握軍隊(duì)，這樣相互牽制，任何一方皆無(wú)謀反之能。三是使京城駐軍同外地駐軍保持均衡，稱(chēng)為“內(nèi)外相維”。即駐屯京城的禁軍和駐守外地的軍隊(duì)互相制約，都不能發(fā)生變亂。四是實(shí)行兵將分立政策，使得“兵不知將，將不知兵”，后又實(shí)行“更戍法”，讓軍隊(duì)輪流駐防，造成“兵無(wú)常帥，帥無(wú)常師”的現(xiàn)象。這樣，將軍再也不能和士兵結(jié)合，率兵同朝廷和皇上對(duì)抗了。由于這種制度，宋朝的軍隊(duì)雖然強(qiáng)大，但由于管轄部門(mén)之間相互掣肘和將兵互不熟悉，缺乏有針對(duì)性的訓(xùn)練和指揮調(diào)度，根本無(wú)法適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)。所以，宋朝建立之后的對(duì)外作戰(zhàn)幾乎沒(méi)有真正贏得一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。宋朝的立國(guó)雄師就這樣逐漸成了一只中看不中用的“紙老虎”。

其五，監(jiān)察機(jī)構(gòu)“監(jiān)”而“不察”，成為皇帝監(jiān)督宰相和百官的“特務(wù)”機(jī)構(gòu)，與宰相形成兩大敵對(duì)陣營(yíng)，互相仇視。宋朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)沿習(xí)唐朝，中央設(shè)御史臺(tái)，下設(shè)三院：臺(tái)院、殿院和察院。在宋代以前的歷朝，臺(tái)諫官和御史官是分開(kāi)的，但在宋代實(shí)際上是合二為一的，主要是用以監(jiān)察官員，看其是否忠于皇帝，而不察其是否忠于職守。本來(lái)諫官者以繩糾天子，而非以繩糾宰相，但隨著宋專(zhuān)制皇權(quán)的加強(qiáng)，諫官對(duì)皇帝的過(guò)失不敢有所規(guī)勸，轉(zhuǎn)而以糾彈百官為責(zé)，導(dǎo)致了臺(tái)諫合流趨勢(shì)的出現(xiàn)。由于臺(tái)諫官不能由與宰相有關(guān)系的人來(lái)當(dāng)，更不能由宰相推薦，加上其職責(zé)又是糾彈百官，因此，臺(tái)諫官與宰相的關(guān)系相當(dāng)緊張，是宋廷兩大敵對(duì)陣營(yíng)，互相仇視。宋朝有意提高臺(tái)諫官的地位，而且職數(shù)眾多，用以作為皇帝的耳目，使他們隨時(shí)彈劾執(zhí)政百官，并允許他們“風(fēng)聞彈事”，即使彈劾不當(dāng)或沒(méi)有真憑實(shí)據(jù)也不加懲罰，使“宰相但奉行臺(tái)諫風(fēng)旨而已”(宋·蘇軾《蘇東坡全集》卷十)。是故，有宋一朝奸臣佞宦蔚為大觀，僅徽宗一朝就出現(xiàn)了蔡京、童貫、高俅、王黼、朱面力、蔡攸、梁師成等諸多弄臣奸佞，如此奸臣治國(guó)，國(guó)家焉有不亡之理！王安石、范仲淹等一代名相，即是遭“風(fēng)聞彈事”而去職的。因此，北宋的繼承者南宋，其奸相秦檜以“莫須有”的罪名屈殺一代名將岳飛父子于風(fēng)波亭也就可想而知了。

由此可以看出，北宋朝廷從中央機(jī)構(gòu)到各部門(mén)的行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)，均以分散平級(jí)或下屬機(jī)關(guān)職能、權(quán)力為手段，以擴(kuò)大皇權(quán)為中心，結(jié)果導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)臃腫、官制重疊龐大，許多官職雖享有高祿卻不理政事，形同虛設(shè)，以致宋代成為“冗官”社會(huì)。而“冗官”一旦成為國(guó)家的腫瘤，勢(shì)必造成內(nèi)部的“殘酷斗爭(zhēng)，無(wú)情打擊”，官僚之間互相傾軋，爭(zhēng)權(quán)奪利，人浮于事，國(guó)家由此而長(zhǎng)期“積弱”而不是“積強(qiáng)”，變得外強(qiáng)中干，不堪一擊，北宋最終以國(guó)破、君擄、臣辱而滅亡也就不足為奇了。