機遇與挑戰(zhàn)

郝志遠

我國的審計工作即將迎來25歲的生日。隨著改革開放和社會主義民主政治建設的不斷深入，審計日益成為社會各方面關注的一個話題，審計工作的作用，正在由經(jīng)濟領域擴大到政治、社會等各個領域。審計工作面臨不斷發(fā)展的良好機遇。同時，我們也應當清醒地看到，審計工作中也還存在一些亟待解決的深層次問題，機遇與挑戰(zhàn)并存。未雨綢繆，積極應對，努力解決好這些問題，必將有力地促進審計工作新的發(fā)展。

一、努力破解審計任務日益繁重與審計力量嚴重不足的尖銳矛盾

這是一個由來已久的問題。我國審計機關誕生于20世紀80年代改革開放之初，經(jīng)過20多年來的發(fā)展，審計在制度建設、隊伍建設、技術(shù)手段等方面都有了長足的發(fā)展。但是，隨著改革開放的不斷擴大和經(jīng)濟社會的發(fā)展以及社會主義民主政治建設的不斷深化，審計的任務也越來越艱巨，不僅經(jīng)濟總量的擴張大大增加了審計的工作量，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期的種種復雜因素增加了審計工作的難度，而且經(jīng)濟責任審計給審計機關增加了相當于原有工作任務一倍左右的工作量，在這種情況下，審計機關的力量非但未能與任務的擴展同步增強，反而在歷次政府機關機構(gòu)改革中與其他機構(gòu)一律對待，被大幅度精減，原有的矛盾更為突出。為了緩解矛盾，“全面審計，突出重點”成為過去長達十年時間里審計工作的一個重要指導方針，收到了較好效果。我認為，一方面，在當時的情況下，面對力量不足的現(xiàn)實，只能作出這樣的選擇，包括今后一定的階段，在力量不足的情況下，必須堅持量力而行，另一方面，抓重點作為一種工作方法在任何情況下無疑都是正確的。但是，隨著現(xiàn)實情況的不斷變化，我們對審計工作地位和作用的認識，也應當不斷深化。

行政執(zhí)法行為一旦失去剛性的約束，隨意性就是不可避免的。力量嚴重不足的情況，導致一種嚴重的后果：審計范圍可大可小，對某一些單位審計不審計都行，審計監(jiān)督的范圍實際上被大大縮小，審計監(jiān)督的職能大為削弱。據(jù)統(tǒng)計，我省目前由省財政撥款的一級預算單位每年僅能審計三分之一，全省二、三級預算單位每年只能審計10%。這種狀況，既影響了審計監(jiān)督作用的發(fā)揮，也給財政經(jīng)濟帶來一些無形的損失。突出重點，主要應當表現(xiàn)為對重點問題多下功夫，但決不是說，對普遍存在的未列為重點的問題就可以擱置和拖延。加強及時的全面的審計無疑可以及時發(fā)現(xiàn)問題、減少損失，反之，就會是另一種效果。失去監(jiān)督的單位、部門和領域，發(fā)生問題是必然的。審計作為一種重要的經(jīng)濟監(jiān)督制度，應當不斷完善和加強，而不能長期處于一種力不從心的狀態(tài)。審計法對審計的范圍早已作出明確規(guī)定，在依法治國的條件下，應當根據(jù)法律規(guī)定的職能和任務對審計機關的力量予以合理配置，使之能夠正常開展工作，進一步改變長期以來存在的由于力量不足導致許多被審計單位不能及時得到審計，存在的問題不能及時得到發(fā)現(xiàn)和處理的狀況。應當通過制定《審計法實施條例》和其他方式，對審計的范圍、方式以及完成任務所需條件的保障作出明確的規(guī)定，這是在深化依法審計、依法行政和實現(xiàn)依法治國方略過程中必須解決的。

二、克服現(xiàn)行人事制度缺陷保持審計隊伍應有活力

審計是一項年輕的事業(yè)，但令人憂慮的是，審計隊伍年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)的老化已經(jīng)十分明顯。以山西省為例，截至2006年底，32名正處級干部平均年齡50歲，44名副處級干部平均年齡45歲，67名主任科員以下干部平均年齡40歲。多年以來，由于行政編制的限制，既沒有補充新人的入口，也沒有干部流動的出口，近10年來沒有接收過大學生，需要的人進不來。按現(xiàn)行的職數(shù)規(guī)定，90%的干部直到退休也沒有職務晉升的機會。審計面對的領域廣泛、專業(yè)復雜，需要財政、金融、財務、工程、法律、計算機等多方面的高素質(zhì)的專業(yè)人才，審計工作不但應當發(fā)現(xiàn)被審計單位財政財務方面存在的問題，還需要針對存在問題提出加強管理、完善制度、深化改革的建議，要求審計人員是復合型的人才，具有比一般管理人員更為系統(tǒng)全面的專業(yè)知識和較強的綜合分析能力，隨著體制的變革、財務會計和管理制度的創(chuàng)新，也要求審計隊伍具有新的人才結(jié)構(gòu)，要求審計人員具有新的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，而審計機關現(xiàn)有的人才知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴重不適應不斷變化的審計工作的需要，僅靠在職的教育培訓也難以解決根本問題。在現(xiàn)行的人事管理制度下，審計隊伍缺乏補充、流動、晉升、淘汰的正常機制，既不能從原有的計劃渠道得到正常的解決，又缺乏面向人才市場選拔人才的途徑，嚴重制約著審計隊伍的成長。

面對上述情況，需要在堅持不懈地加強審計人員在職教育培訓的同時，盡早采取大膽改革的措施，實現(xiàn)審計機關人事制度的創(chuàng)新?？梢钥紤]實行“老人老制度，新人新制度”的辦法，根據(jù)審計任務的實際需求，給審計機關核定增加一定數(shù)量的人員編制，用于從新畢業(yè)的高等院校畢業(yè)生和社會專業(yè)人才中選拔聘用審計人員，新補充人員應嚴格實行聘用制，對原有人員，也要實行一種更為靈活、體現(xiàn)競爭的管理制度。與此同時，考慮到解決審計機關力量不足的問題將是一個長期的任務，在采取上述措施的同時，也可采取由審計機關聯(lián)合人事部門建立社會審計人員人才庫的辦法，通過人才庫有序地聘用適應審計工作需要的專業(yè)人員參加審計。為了加強審計機關的業(yè)務建設，可以商請有關部門允許審計機關對取得專業(yè)技術(shù)職務的人員實行聘任，以利吸引人才，調(diào)動專業(yè)技術(shù)人員的工作積極性，保持專業(yè)人員隊伍的相對穩(wěn)定。允許審計機關按照《公務員法》有關規(guī)定，實行職務與級別雙軌制的試點，給予專業(yè)技術(shù)水平較高、資歷較老、工作表現(xiàn)好但因職數(shù)限制難以得到晉升的人員以相應待遇。做到既保持暢通的流動機制，又有利于保持隊伍相對穩(wěn)定，加強管理，逐步形成一種充滿競爭和活力的人才使用和管理的新機制，適應審計工作不斷進步的需求?，F(xiàn)行人事管理制度的一個重要特點，是嚴格控制人員的調(diào)動、使用、總量增加，這是必要的，但又是遠遠不夠的，還應當更多考慮為各部門工作和各項事業(yè)的發(fā)展提供充分的服務和人力資源保障，在管理方式上需要由現(xiàn)在管得過細、統(tǒng)得過死的方式向宏觀控制、微觀放開，管理與服務并重的方式轉(zhuǎn)變。各部門在人力資源管理、使用、開發(fā)方面自主權(quán)的缺失，必然帶來工作和事業(yè)活力缺失的苦果，我們應當能夠努力避免。

三、信息化應當靠制度來保證

審計信息化是審計工作的根本出路。目前審計機關在審計信息化方面已經(jīng)具備一定的基礎，但越到基層，進展越慢，困難和問題越多。信息化是當今世界一個不可阻擋的潮流，與國民經(jīng)濟信息化相適應，審計信息化勢在必行。但是，目前存在的問題遠遠不是通過宣傳教育、提高認識能夠解決的。必須把對審計信息化的要求變成法律、法規(guī)以及各種具有強制力的相關的制度。審計信息化不是一般的工作方法改變，而是審計方式和手段的深刻變革，是審計工作中具有革命性的變化，必須用超常的措施來推進。在此前提下，各級審計機關領導班子配備、隊伍建設、人事制度、工作安排等都應與審計信息化的要求相配套，否則就不足以引起各方面的重視，就會延緩其進程。當前需要采取的措施：一是進一步健全制度，確立信息化建設在審計工作中的重要地位；二是對審計機關領導干部特別是主要領導人提出明確要求，把對信息化的認識、掌握信息化技術(shù)的情況和開展信息化建設的成績列入考核干部的內(nèi)容；三是完善信息化建設的規(guī)劃；四是加大信息化建設的投入；五是強化對現(xiàn)有人員信息化基本技能的培訓；六是在人事、編制方面對審計信息化給予特殊措施，使審計機關有條件充實一批計算機專業(yè)技術(shù)人員，作為骨干，帶動審計信息化的發(fā)展。

四、建立現(xiàn)代化的審計管理體制和機制

審計的現(xiàn)代化，既包括技術(shù)手段，也包括管理體制、機制?，F(xiàn)有的審計管理體制，在過去長期的審計工作實踐中曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用，但是已經(jīng)日益暴露出明顯的缺陷。

在現(xiàn)行體制下，審計機關以至國家要包攬審計人員的報酬、晉升、福利等許多事項，這種體制會助長審計人員對審計機關和國家的依賴心理，在某些制度短期內(nèi)難以完善、審計人員自身利益難以保證的情況下，審計人員的工作積極性往往受挫，審計機關盡管一直在通過加強思想政治工作、精神文明建設等措施提高審計人員的覺悟，但效果是十分有限的。在現(xiàn)行的某些體制下，對人的管理和約束是有較大難度的一件事，政令不通，有令不行，有禁不止的現(xiàn)象具有較為深厚的土壤。審計機關可以爭取有關部門支持，在人事制度改革方面先走一步，破除鐵飯碗、鐵交椅，實行以專業(yè)技術(shù)準入和聘用制為核心的用人制度，用“新人新制度，老人老制度”的方法平穩(wěn)實現(xiàn)新舊體制的過渡，強化審計紀律，增強審計機關的執(zhí)行力，靠嚴明的紀律維護審計機關和政府的良好形象。

建立以依法審計、廉潔審計為重點的審計項目責任制，完善對審計項目實施過程的監(jiān)督控制制度，增強審計過程和審計結(jié)果的公開、透明，全面推行以運用計算機管理為特征的現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)（AO）和審計管理系統(tǒng)（OA），在保證審計人員依法履行公務、防止打擊報復的同時，建立和完善對審計人員違法作弊行為的舉報和調(diào)查制度，通過有效的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督，保證審計質(zhì)量的合法、客觀、公正、有效，審計過程的廉潔、文明、高效、低耗。

完善審計立項的程序，克服隨意性，增強針對性、準確性和有效性。

按照審計法和國家政務公開的部署，依法完善審計結(jié)果公告制度，為人民群眾行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供便利。使被審計單位和審計機關的行為更好地置于人民群眾的監(jiān)督之下。

五、領導體制需要進一步落實

我國憲法規(guī)定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督?！薄皩徲嫏C關在國務院總理領導下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關負責?！?/p>

審計法規(guī)定：“國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。審計長是審計署的行政首長?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。”“審計署在國務院總理領導下，對中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，向國務院總理提出審計結(jié)果報告?！薄暗胤礁骷墝徲嫏C關分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關的領導下，對本級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結(jié)果報告?！睉椃ê蛯徲嫹▽徲嫻ぷ魉鞯膶ｉT規(guī)定，體現(xiàn)了審計工作的特殊職能，考慮到了審計工作中可能遇到的困難和問題，正是由于這些規(guī)定的落實，我國審計工作才得以順利開展并取得顯著成績。但是，在實踐中也還存在一些這樣那樣的問題，在一些同志中也還存在一些片面的認識，有礙審計工作的健康發(fā)展。

有的地方政府領導人的分工不符合審計法規(guī)定，政府行政首長不直接分管審計工作，我省一些市、縣也存在這種現(xiàn)象。按照依法行政的要求，應當落實《審計法》關于由政府行政首長領導審計工作的制度，以利完善行政機關內(nèi)部的制約機制，保證審計工作的順利開展，增強審計監(jiān)督的效果，增強政府工作的效能。

有的地方單純地把審計機關當作一個具有追繳收入和罰沒職能的“創(chuàng)收”機器，僅僅滿足于審計機關能夠在財政困難時發(fā)揮收繳和罰沒職能，為財政增加一些收入。如果把上繳財政資金數(shù)量的大小作為衡量審計工作成效與地位的主要標準，與專司財政資金征收管理職能的部門相比，對審計機關和審計工作地位與作用的估價就會發(fā)生偏差。這種認識顯然是有害的。把收繳資金當作審計機關主要職能、把上繳財政資金多與少作為衡量審計工作成效的主要標準，忽視了審計監(jiān)督的本質(zhì)要求與意義，降低了對審計工作職能、作用與成效的要求，會給審計機關正常開展工作和發(fā)揮作用帶來不應有的阻礙。

也有的同志把查處違紀違法案件當作審計機關的主要職責，把查處案件的數(shù)量作為衡量審計工作地位、作用和成效的主要標準。這種認識也是片面的。審計工作中應當注重發(fā)現(xiàn)違紀違法案件線索，促進廉政建設，但是，查處案件并不是審計的主要職能，更不是唯一職能。審計機關在審計過程中發(fā)現(xiàn)違紀違法案件線索，應當堅持原則，秉公執(zhí)法，及時移送有關部門查處，這是審計機關的基本職能之一，但是，必須堅持依法辦事，實事求是，客觀公正，不能盲目追求案件數(shù)量的增長，也不能把追求案件數(shù)量增長作為衡量審計工作成績的標志。

審計職能的全面發(fā)揮，是增強政府工作整體效能的重要保證。各級政府把審計工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中來統(tǒng)籌安排，克服審計與經(jīng)濟兩張皮的現(xiàn)象，是進一步加強審計工作的關鍵。上述種種現(xiàn)象，也反映出當前在依法行政方面的差距。我們有必要重溫審計法關于審計機關基本職能的全面表述，給審計工作以準確定位?！秾徲嫹ā烽_宗明義，在第一章《總則》第一條就概述了審計的基本職能和任務：“加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展?！笨梢?，審計的職能，審計機關的任務是一個完整的概念，是一個有機的整體，不能割裂開來，既要明確工作的主要方面，又要注意全面發(fā)揮審計的職能和作用，不能片面強調(diào)其中某一方面而忽略其他方面的職能與任務，導致顧此失彼。我們應當從《憲法》、《審計法》的規(guī)定出發(fā)，從貫徹科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的大局出發(fā)，全面、準確地理解審計機關和審計工作的地位、職能與任務，真正把審計工作當作維護財政經(jīng)濟秩序的一種不可缺少的手段，當作政府工作的一個重要組成部分，把審計機關當作促進依法行政，加強管理，推進改革開放，維護和諧穩(wěn)定以及預防和懲治腐敗的一支重要力量，增強領導審計工作、發(fā)揮審計職能的自覺性，切實加強對審計工作的領導，充分發(fā)揮審計對于維護財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的重要作用。

六、審計成果的運用要制度化

審計工作的成效、審計監(jiān)督的作用，最終要體現(xiàn)在審計成果的運用上。多年來的實踐表明，審計成果的運用，主要有以下途徑：一是被審計單位按照審計決定、審計意見和建議認真整改，依法接受處理、處罰，糾正存在的問題，改進管理。二是依法將審計發(fā)現(xiàn)的違法違紀問題移送司法機關、監(jiān)察機關和有關主管部門處理，追究有關人員的作用，挽回或減少國家的經(jīng)濟損失，最大限度地教育干部，增強被審計單位廣大干部和管理人員的法制觀念，增強被審計單位依法行政和依法理財?shù)哪芰Γ龠M廉政建設。三是人大、政府及有關主管部門針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，加強對被審計單位整改工作的督促，加強監(jiān)管，必要時要根據(jù)問題的情節(jié)對被審計單位有關人員實施問責，予以追究，達到嚴肅政紀，促進政令暢通。四是人大、政府研究和采納審計機關提出的審計建議，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題所暴露出來的制度、體制、政策上存在的缺陷，深化改革，完善有關制度、政策和體制，加強管理，堵塞漏洞。五是黨委、政府、紀檢監(jiān)察機關和干部管理部門研究分析領導干部經(jīng)濟責任審計的報告，了解干部履行經(jīng)濟責任的情況和依法執(zhí)政、依法行政的能力，對審計發(fā)現(xiàn)的問題和線索，必要時可作進一步深入了解，將審計結(jié)果作為了解和使用干部的重要參考，促進全面客觀地評價干部，知人善任，加強干部監(jiān)督管理和黨風廉政建設，促進科學發(fā)展觀的落實。

在以上一些方面，多年來積累了豐富的經(jīng)驗，取得明顯效果。但是，也還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步加強。主要是在審計成果運用上還不夠規(guī)范，某些環(huán)節(jié)缺乏制度的保障，存在較大的隨意性。解決這些問題，首先要靠完善制度。包括有些已有的制度難以落實的，需要大力強化。對被審計單位沒有正當理由不執(zhí)行審計決定的，應當制定更為明確的責任追究制度；對有關部門處理審計機關移送事項，也應規(guī)定更為明確、具體的切實可行的程序，對不作為、貽誤時機影響了問題處理，造成損失的，應當追究責任；領導機關對審計機關依法提出的審計建議，也應當建立完備的研究采納和答復程序，不能石沉大海。這些，都應當建立有權(quán)威、有威懾力的制度，制度一經(jīng)建立就要執(zhí)行，不能流于形式。

對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，特別是在被審計單位不整改的情況下，由誰來督促，誰來承擔責任，長期以來一直是人大和社會各方面關注的焦點問題。在實踐中，日益為各方面認可的一種做法是：在審計機關依法向被審計單位出具審計決定書、審計報告和向有關部門移送處理有關問題，并向政府以及其他有關方面報告審計結(jié)果的同時，根據(jù)管理權(quán)限的劃分，各級政府責成有關部門和被審計單位認真整改，糾正存在的問題，加強管理，杜絕問題的重犯，經(jīng)過一定時間的整改階段，由政府向人大常委會作出整改情況報告。對拒不整改的，按照干部管理權(quán)限，依法追究有關人員的責任。人大依法對政府的整改工作實施監(jiān)督。這種做法的效果是好的，應當繼續(xù)堅持并不斷加強。但是，也有一些不同的認識，認為發(fā)現(xiàn)問題是審計機關的職責，抓整改也是審計機關的職責，考核審計機關的工作，既要看能否發(fā)現(xiàn)問題，也要看整改的情況（審計決定落實率等）。對于如何進一步完善督促被審計單位整改的工作機制問題，有必要從認識上、實踐上加以探討和明確。

毫無疑問，審計機關不但要通過審計發(fā)現(xiàn)問題，也要通過法定程序促進問題的解決，包括對被審計單位落實審計決定和審計建議的情況進行監(jiān)督檢查，都是必要的。但是，需要明確的是，審計機關對審計過程和審計處理處罰的合法性、正確性負責，承擔可能出現(xiàn)的審計風險，但是督促整改的任務不能完全由審計機關承擔，未能整改的責任也不能由審計機關來承擔。設定審計機關的責任，應當與其權(quán)限相對應，不能要求審計機關完成超越其權(quán)限的任務，承擔超越其權(quán)限的責任。應當繼續(xù)堅持和完善政府領導、主導和督促被審計單位整改的機制，在整改工作的過程中，審計機關應當依法履行職責，積極承擔政府交辦的有關工作，不能出現(xiàn)超越自身權(quán)限和能力，大包大攬，貽誤整改工作的現(xiàn)象?？梢灶A期，逐步走向制度化、法制化的整改機制，將是我國審計工作實現(xiàn)新進步的一個重要標志。

（作者單位：山西省審計廳）