財(cái)政體制改革的反思與對(duì)策（一）

賈　康

今天和大家一起討論這樣一個(gè)主題，就是對(duì)我國(guó)財(cái)政體制改革的反思和對(duì)策思路。

我想分三個(gè)大的層次，談?wù)勛约旱幕菊J(rèn)識(shí)。

首先要談一下，我對(duì)財(cái)政的理解和中國(guó)在改革開放之后，財(cái)政改革的進(jìn)展和主要問題。所謂財(cái)政，可以這樣把它作一個(gè)簡(jiǎn)明的闡述：它是國(guó)家政權(quán)體系為主體的一種“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的分配體系，它的基本的規(guī)定性是：國(guó)家政權(quán)體系要憑借社會(huì)統(tǒng)治者、社會(huì)管理者的政治權(quán)力控制和掌握社會(huì)總產(chǎn)品中的一部分，而在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，這一部分必然是以價(jià)值形態(tài)的財(cái)力表現(xiàn)出來的，即“以政控財(cái)”；這個(gè)政權(quán)體系掌握了這一部分財(cái)力以后去做什么？就是后面四個(gè)字，“以財(cái)行政”，要運(yùn)用財(cái)力去履行它應(yīng)該履行的職能?？梢娯?cái)政對(duì)于政府履行和轉(zhuǎn)變職能的重要性，也可知財(cái)政改革必然成為整體改革的一個(gè)重要組成部分。在80年代以后，整個(gè)財(cái)政體制改革的基本的方向和特點(diǎn)，可以用分權(quán)改革這樣一個(gè)概念來做它的描述。

財(cái)政體制的分權(quán)改革，大致可以分成兩個(gè)階段，在改革開放之初，宏觀層面上，我們啟動(dòng)了“劃分收支，分級(jí)包干”的“分灶吃飯”財(cái)政體制改革，作為總體改革的一個(gè)先行部分，這以后的十余年間，財(cái)政的分權(quán)可以概括為一種行政性的分權(quán)，是把過去傳統(tǒng)體制下高度集中的這樣一種特征，首先在分配領(lǐng)域里改變，中央向地方下放自主權(quán)，從財(cái)政分配開始，使原來的所謂“條條”為主的這樣一種運(yùn)行狀態(tài)，變成了“塊塊”為主，但是在實(shí)行分灶吃飯的財(cái)政包干制的歷史階段上，我國(guó)財(cái)政分配的基本特征仍然是按照行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入，各級(jí)政府憑借著自己對(duì)于企業(yè)的行政主管的身份，或者老百姓所說的，婆婆的身份，通過行政隸屬關(guān)系組織收入，那么在具體的一個(gè)地方政府轄區(qū)之內(nèi)，不同企業(yè)隸屬于不同層次的行政主管婆婆，在這種條塊分割的隸屬關(guān)系控制之下，企業(yè)必然受到不同行政主管的過度干預(yù)和過度關(guān)照，相互間公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境便不能夠有效形成。這種行政性的分權(quán)越到后來，越被人們認(rèn)識(shí)到，必須再做一次比較徹底的改造。經(jīng)過反復(fù)探索，我們?cè)?994年進(jìn)入了財(cái)政分權(quán)改革的第二個(gè)大的階段，就是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，實(shí)行了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政這樣一個(gè)新體制。當(dāng)然在1994年，主要是在中央和以省為代表的地方之間，構(gòu)建好了這個(gè)分稅制的框架。

在這種新體制之下，首先從政府和企業(yè)的關(guān)系來看，所有的企業(yè)都改變了原來的那個(gè)地位，不論企業(yè)的大小，不分行政級(jí)別的高低，在稅法面前一律平等，該交國(guó)稅交國(guó)稅，該交地方稅交地方稅，稅后可分配的利潤(rùn)按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和按照國(guó)家政策環(huán)境，做自主分配，那么就真正刷出了不同所有制的、大大小小的各種企業(yè)一條公平競(jìng)爭(zhēng)的起跑線，這個(gè)意義顯然是全局性的。分稅制在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求正確處理政府和企業(yè)關(guān)系的同時(shí)，又相當(dāng)規(guī)范和穩(wěn)定地處理了中央和地方之間的分配關(guān)系，按照分稅制的基本規(guī)則，就沒有包干制下的所謂“三年不變”，“五年不變”的這種“體制周期”，有利于形成地方政府的長(zhǎng)期行為。

很顯然，這樣的分稅分級(jí)的財(cái)政體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套，在財(cái)政這個(gè)分配體系里，能夠二位一體地正確處理政府和企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

我們?cè)谶M(jìn)入了1994年以后的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的分稅制階段以后，中國(guó)的財(cái)政運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體現(xiàn)出了一系列隨之而來的正面效應(yīng)，但今天我們主要要講的，還不是講它的成就方面，我們今天主要要討論的是1994年以后，我們碰到了什么問題。最主要的問題，在1994年以后是，在中國(guó)的縣鄉(xiāng)即被人們稱為基層的地方政府低端的層級(jí)上面，出現(xiàn)了比較明顯的財(cái)政困難，雖然過去這種困難就有，但是在1994年以后呢，對(duì)于這種困難反映的程度之高，可以說前所未有。我的印象里面，是在千年之交的前后，曾經(jīng)有過這樣一個(gè)代表性的指標(biāo)，反映那時(shí)面臨的基層財(cái)政困難，就是全國(guó)兩千多個(gè)縣級(jí)單位里，統(tǒng)計(jì)下來，最高峰的時(shí)候，有一千多個(gè)縣發(fā)不出工資，當(dāng)然這個(gè)所謂發(fā)不出呢，有的是在很大程度上不發(fā)，有的是欠發(fā)一部分，但總而言之，它是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)非常直觀的、非常有代表性的反映，即維持政府體系的基本運(yùn)行都出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。

另外我們也聽到一些段子，財(cái)政系統(tǒng)的同志，還有比較關(guān)注財(cái)政的同志，都有可能聽到過，大意是說，整個(gè)中國(guó)的財(cái)政運(yùn)行，看起來是中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政滿滿當(dāng)當(dāng)，縣級(jí)財(cái)政緊緊張張，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，叫做哭爹喊娘，非常困難，相伴隨的有一系列的具體的表現(xiàn)。我們面對(duì)這樣的基層財(cái)政困難，就要分析這個(gè)困難由何而來。1994年以后，是不是中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本面出了什么問題？答案是否定的，我們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和綜合國(guó)力1994年以后，不斷提升，而且可以說提升得更加穩(wěn)定，更加引起全世界的矚目了。是不是在經(jīng)濟(jì)基本面很好的同時(shí)，我們整個(gè)的分配方面出現(xiàn)了財(cái)政收入占GDP比重下降這樣的一個(gè)背離呢？實(shí)際情況也不是，1994年的改革之后，從1995年、1996年開始，中國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重一路上升，從那時(shí)候最低端的10％多一點(diǎn)，已經(jīng)逐漸回升到了現(xiàn)在接近20％。那么是不是在財(cái)政收入占GDP比重提升的過程中間，地方財(cái)政所得的部分相對(duì)萎縮了，造成基層財(cái)政困難呢？實(shí)際情況也不是這樣。有一個(gè)基本的統(tǒng)計(jì)，1994年到2000年之間，地方財(cái)政四級(jí)合在一起，它的收入增長(zhǎng)幅度是1.89倍，就是幾乎翻了一番。那么還有一個(gè)可能性，是不是我們地方財(cái)政的管理一塌糊涂呢？回答也是否定的。應(yīng)該說在我們地方財(cái)政體系里面，基層縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政工作人員里面，有千千萬(wàn)萬(wàn)非常辛苦地、非常努力地工作的人員，他們的管理水平也處在努力地、不斷地提高過程之中。我們研究以后所得到的基本結(jié)論是，對(duì)于這種1994年分稅制實(shí)行之后出現(xiàn)的地方政府低端的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，必須看作是一種體制沒有理順帶來的突出矛盾的表現(xiàn)。

如果按照一種學(xué)術(shù)上的話語(yǔ)來說，我們把它歸結(jié)為：是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之中，制度轉(zhuǎn)型的有效支持不足而積累的矛盾，在基層政府理財(cái)層面的一個(gè)集中反映，看起來問題發(fā)生在基層縣鄉(xiāng)兩級(jí)，實(shí)際上后面的問題，是內(nèi)在于整個(gè)體制運(yùn)行的，這個(gè)問題必須深究它的根源，要找到體制上的原因。

體制原因怎么分析？簡(jiǎn)要地說，我們可以觀察到，1994年以后，在實(shí)際運(yùn)行中間，我們地方政府四個(gè)層級(jí)中間，很明顯地出現(xiàn)了事權(quán)的重心下移而財(cái)權(quán)、財(cái)力的重心上移的這樣一種背離。事權(quán)的重心下移可以看得很清楚。在1994年的改革文件里面，關(guān)于各級(jí)政府所承擔(dān)的基本職責(zé)，被稱作事權(quán)的這種規(guī)定是不太清晰的，1994年文件里沒有明確規(guī)定的一些事權(quán)，比如說社會(huì)保障職責(zé)，在實(shí)際運(yùn)行里面，一層一層，最后都要落實(shí)到最基層，都要求地方政府的低端保障這些事情要做到位。比如社會(huì)保障方面有哪個(gè)地方出了紕漏，那么叫做“不能保一方平安”，這是官員政績(jī)方面的一票否決，整個(gè)政績(jī)免談。這樣呢，所謂事權(quán)的重心下移，就帶來了地方政府在縣鄉(xiāng)的低端層面，需要有更充分的財(cái)力去履行事權(quán)。而同時(shí)，財(cái)權(quán)和財(cái)力卻背離這種事權(quán)下移的趨勢(shì)而上移。省和市是地方四個(gè)層級(jí)中的高端，我們有一個(gè)基本的統(tǒng)計(jì)，在1994年到2000年之間，省級(jí)財(cái)力的比重從16.8％，一步一步上升到了28.8%，每一年差不多提高兩個(gè)百分點(diǎn)。那么市一級(jí)呢，還很難拿到詳盡的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是我們可以觀察到，中國(guó)有333個(gè)地市級(jí)的單位，這些行政單位里邊，現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)是280個(gè)實(shí)行了市管縣體制，在市管縣體制下，高端它有這樣的作用空間，把財(cái)權(quán)和財(cái)力的重心往自己這個(gè)層級(jí)上提升。那么可以說，前面所提到的那個(gè)順口溜所反映的省和市的日子好過，是可以普遍觀察到的情況。這樣一來，中央在分稅制之后，當(dāng)然要提高中央占整個(gè)財(cái)力分配中間的比重，來履行中央轉(zhuǎn)移支付、支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的這個(gè)職能；省和市兩級(jí)，作為地方的高端，也提高了自己的在財(cái)力分配中間所占的比重，所苦的自然就是縣鄉(xiāng)兩級(jí)。

這樣的一個(gè)事權(quán)重心和財(cái)權(quán)重心的背離，必須從整個(gè)體制的運(yùn)行，從這個(gè)體制本身所形成的這種制度安排的角度來解釋。那么我們接著就問，也必須這樣問：94年所實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制，它內(nèi)在的邏輯本來是增加各級(jí)財(cái)政的事權(quán)和財(cái)權(quán)的呼應(yīng)性，那為什么會(huì)在地方政府的低端上出現(xiàn)這種背離，是分稅制出了什么問題嗎？調(diào)查以后，我們得出的基本結(jié)論是，我們1994年之后的整個(gè)運(yùn)行，到現(xiàn)在十幾年了，省以下實(shí)際上沒有進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)，當(dāng)時(shí)我們寄希望于在中央和省為代表的地方之間搭成了分稅制體制框架之后，通過試驗(yàn)，在漸進(jìn)改革中間去解決中國(guó)省以下四個(gè)層級(jí)怎么樣分稅，怎么樣真正進(jìn)入分稅制體制運(yùn)行軌道這個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題，但是也注意到了，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一般實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制的國(guó)家，大一些的，它的層級(jí)就是三級(jí)，小一些的層級(jí)更少，但是在種種制約條件下，當(dāng)時(shí)我們只能先啟動(dòng)這樣一個(gè)過渡。

十幾年過去了，事實(shí)證明，我們省以下的財(cái)政體制，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，也沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的分稅制狀態(tài)。那么它演變成什么呢？演變成了各種形式的、五花八門的、復(fù)雜易變的、討價(jià)還價(jià)因素非常濃厚的分成制和包干制，這些傳統(tǒng)體制下和過渡形態(tài)下，我們已經(jīng)意識(shí)到有明顯弊病的分成制、包干制，在過渡中間變成了省以下體制的凝固態(tài)，這種凝固態(tài)帶來了運(yùn)行中間所出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政、基層財(cái)政的困難。所以板子不應(yīng)該打到分稅制上，這個(gè)板子要打的話，必須打在我們還沒有消除的分成制和包干制的體制弊病上面，這是一個(gè)基本判斷。

那么再往下，我們還必須要問，為什么省以下的過渡，變成了分成制和包干制的凝固態(tài)？回答是：我們中國(guó)現(xiàn)在整體而言財(cái)政層級(jí)過多，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)是五個(gè)層級(jí)，省以下是四個(gè)層級(jí)，這個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)造成了和分稅制在省以下實(shí)質(zhì)性得到貫徹之間的不相容性。原來曾經(jīng)寄希望于能夠走出一條有中國(guó)特色的、五個(gè)層級(jí)的分稅制道路，但現(xiàn)在，現(xiàn)實(shí)已經(jīng)可以說做出了回答，此路不通，20幾種稅，在五個(gè)層級(jí)里怎么分，分不下去。這是又一個(gè)基本判斷。

在這種情況下，能不能簡(jiǎn)單地依靠增加中央的轉(zhuǎn)移支付去解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難呢？我們認(rèn)為，這不是長(zhǎng)久之計(jì)?？梢耘Φ卦黾又醒雽?duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付，但是你整個(gè)體制安排沒有理順的情況下，中央這么做，是事倍功半的，力不從心、難以持續(xù)的。

如果是這樣的話，我們就把問題集中到一點(diǎn)，中國(guó)財(cái)政體制回顧起來，做一個(gè)基本的反思，1994年的基本制度成果應(yīng)該堅(jiān)持和完善，分稅制的方向不能動(dòng)搖，分稅制對(duì)應(yīng)的上下連貫打通的統(tǒng)一市場(chǎng)和與這個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)相匹配和各級(jí)政府事權(quán)能夠良好結(jié)合的這樣一個(gè)“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算”的制度安排，應(yīng)該想方設(shè)法尋求一個(gè)實(shí)現(xiàn)路徑。這樣一個(gè)基本的看法，就可以概括總結(jié)我今天想跟各位談的第二個(gè)方面的基本認(rèn)識(shí)并引出后面的對(duì)策思路。（未完待續(xù)）

（作者單位：中華人民共和國(guó)財(cái)政部）