中國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)：似“董”非“董”的迷局

王綻蕊

中國(guó)公立大學(xué)是否需要真正意義上的董事會(huì)，不成立這種真正意義上的董事會(huì)又對(duì)我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展有何影響呢？在中國(guó)談?wù)撨@一問(wèn)題常常被視為政治上幼稚的表現(xiàn)，也使一些學(xué)者寧可去研究國(guó)外大學(xué)的董事會(huì)而對(duì)國(guó)內(nèi)大學(xué)的董事會(huì)制度建設(shè)三緘其口。但只要談到中國(guó)大學(xué)的治理改革，就無(wú)法繞開(kāi)這個(gè)問(wèn)題，這也是人們對(duì)高校董事會(huì)制度建設(shè)越來(lái)越關(guān)心的重要原因

我國(guó)公立大學(xué)近年來(lái)引人注意的改革為數(shù)不少，董事會(huì)的引入應(yīng)該算是其中不得不提的一個(gè)。幾年前有研究者統(tǒng)計(jì)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，我國(guó)已經(jīng)有200所左右的公立大學(xué)成立了董事會(huì)。2003年，有著45年行業(yè)辦學(xué)歷史的華北電力大學(xué)劃轉(zhuǎn)教育部管理，同時(shí)成立由國(guó)家電網(wǎng)公司、中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司、中國(guó)華能集團(tuán)公司、中國(guó)大唐集團(tuán)公司、中國(guó)華電集團(tuán)公司、中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司和中國(guó)電力投資集團(tuán)公司七家特大型電力企業(yè)組成的董事會(huì)與教育部共建。按照董事會(huì)成員單位自行制定的章程規(guī)定，華北電力大學(xué)董事會(huì)的主要職能包括:一是為學(xué)校的發(fā)展建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)支持，共建資金的出資比例國(guó)家電網(wǎng)公司為1.5，其他各董事單位為1;二是根據(jù)電力工業(yè)發(fā)展的需求，對(duì)學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)規(guī)格和整體規(guī)劃提出建議;三是管理董事會(huì)出資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃;四是為學(xué)校的科學(xué)研究、人才培養(yǎng)提供必要的條件支持。這些職能規(guī)定顯示出華北電力大學(xué)董事會(huì)并非虛設(shè)，而是一個(gè)集出資權(quán)、決策建議權(quán)、項(xiàng)目管理權(quán)為一身的實(shí)實(shí)在在的“治理機(jī)構(gòu)”，和國(guó)內(nèi)其他公立大學(xué)董事會(huì)的虛體性質(zhì)實(shí)屬不同。出于這個(gè)原因，華北電力大學(xué)自信地宣稱(chēng)自己是中國(guó)第一家成立董事會(huì)的公立大學(xué)，這也著實(shí)有它的道理。繼此之后，又有很多大學(xué)如武漢大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等等成立了自己的董事會(huì)，我國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)制度大有燎原之勢(shì)。

似“董”非“董”

實(shí)事求是地說(shuō)，我國(guó)公立大學(xué)當(dāng)前所成立的董事會(huì)并非我們通常所理解的“董事會(huì)”。

首先，就董事會(huì)的職能定位而言，除了華北電力大學(xué)等極個(gè)別大學(xué)的董事會(huì)具有微弱的治理權(quán)力之外，絕大多數(shù)公立大學(xué)的董事會(huì)主要是大學(xué)建立社會(huì)聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研合作、尋求外部資助的一種方式，是基金會(huì)、校友會(huì)、政府和企業(yè)關(guān)系聯(lián)絡(luò)部的一種組合體。即便是華北電力大學(xué)的董事會(huì)，也不過(guò)只能“對(duì)學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)規(guī)格和整體規(guī)劃提出建議”，以及“管理董事會(huì)出資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃”，它沒(méi)有權(quán)力提名和任命校長(zhǎng)，也沒(méi)有權(quán)力決定教授的去留和學(xué)科專(zhuān)業(yè)的設(shè)置。這也就是說(shuō)，我國(guó)公立大學(xué)的董事會(huì)基本上不是作為一個(gè)治理機(jī)構(gòu)而存在的，更不是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。

其次，我國(guó)公立大學(xué)的董事會(huì)沒(méi)有明確的法律地位。1998年通過(guò)的《高等教育法》明確規(guī)定，“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，只字沒(méi)有提到“董事會(huì)”這類(lèi)機(jī)構(gòu)。在這種情況下，公立大學(xué)即便成立董事會(huì)，也不能賦予其類(lèi)似于國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的權(quán)威。事實(shí)上，這些董事會(huì)的成立是大學(xué)在《高等教育法》限定下“面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”的一種嘗試，前提是不能挑戰(zhàn)董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一基本的治理制度安排。

董事會(huì)成員除了包括自然人之外，還包括大量的組織實(shí)體，這也是我國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)的一大特色。例如有的大學(xué)董事會(huì)除了將一些知名企業(yè)納入旗下之外,還將省政府及其有關(guān)職能部門(mén)選為“董事單位”,實(shí)在令人匪夷所思。作為省辦大學(xué)，政府及其有關(guān)職能部門(mén)本來(lái)就有義務(wù)資助和支持這一大學(xué)。作為“單位”的同時(shí)不像自然人一樣具有獨(dú)立的思維能力和感情，要參與董事會(huì)有關(guān)活動(dòng)必須臨時(shí)選派自然人作為代表,這些被選派出來(lái)的人本身對(duì)于大學(xué)事業(yè)的關(guān)心程度、決策能力各不相同,董事會(huì)履行其職能的能力也必然因此而變得非常不確定。

另外，在美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家，非營(yíng)利性大學(xué)董事不僅必須是自然人，而且必須是“志愿者”，不能利用職權(quán)為個(gè)人及其所在機(jī)構(gòu)謀取經(jīng)濟(jì)或其他利益，否則將受到法律的懲罰。我國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)在這一點(diǎn)上與它們有著明顯的不同，尤其是董事單位對(duì)大學(xué)具有明確的利益訴求。例如《華北電力大學(xué)董事會(huì)章程》規(guī)定，各董事單位享有如下權(quán)利:優(yōu)先挑選各類(lèi)優(yōu)秀畢業(yè)生，優(yōu)惠獲得學(xué)校提供的各類(lèi)人才開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)項(xiàng)目;利用大學(xué)的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展國(guó)際學(xué)術(shù)交流合作與高層次人才培養(yǎng);優(yōu)先獲得大學(xué)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝的轉(zhuǎn)讓權(quán)，共同進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)和創(chuàng)新;要求學(xué)校提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的科技服務(wù)與支持。其他大學(xué)董事會(huì)章程的有關(guān)規(guī)定也莫不如是。

說(shuō)到底，現(xiàn)階段我國(guó)部分公立大學(xué)所成立的董事會(huì)并非是真正意義上的董事會(huì)。北大、清華在這方面也未開(kāi)風(fēng)氣之先，而選擇成立“基金會(huì)”來(lái)實(shí)現(xiàn)其多方籌集辦學(xué)資金的目的，似乎顯得更加客觀實(shí)在。華北電力大學(xué)董事會(huì)在成立三年之后悄悄地改稱(chēng)“理事會(huì)”，這一變化也很值得玩味。

不“董”是否可行

無(wú)論如何，這些大學(xué)董事會(huì)的成立還是從概念意義上沖擊了我們的思考力。中國(guó)公立大學(xué)是否需要真正意義上的董事會(huì)，不成立這種真正意義上的董事會(huì)又對(duì)我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展有何影響呢？在中國(guó)談?wù)撨@一問(wèn)題常常被視為政治上幼稚的表現(xiàn)，也使一些學(xué)者寧可去研究國(guó)外大學(xué)的董事會(huì)而對(duì)國(guó)內(nèi)大學(xué)的董事會(huì)制度建設(shè)三緘其口。但只要談到中國(guó)大學(xué)的治理改革，就無(wú)法繞開(kāi)這個(gè)問(wèn)題，這也是人們對(duì)高校董事會(huì)制度建設(shè)越來(lái)越關(guān)心的重要原因。

筆者以為，雖然不能說(shuō)不成立真正意義上的董事會(huì)中國(guó)的公立高等教育就無(wú)以為繼，但這的確應(yīng)該成為中國(guó)公立大學(xué)治理制度改革的重要方向。

君不見(jiàn)，國(guó)內(nèi)一些一流大學(xué)在大肆合并和擴(kuò)招之后財(cái)政狀況已經(jīng)陷入危機(jī)，個(gè)別校長(zhǎng)因?yàn)樵谪?cái)政事務(wù)上的“失察”而受到嚴(yán)肅處理？大學(xué)的財(cái)政安全誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？讓國(guó)家財(cái)政為個(gè)別學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)履職不當(dāng)買(mǎi)單不僅對(duì)納稅人不公平，而且絕非長(zhǎng)久之計(jì)，唯有依靠一個(gè)實(shí)體的董事會(huì)來(lái)切實(shí)地負(fù)起監(jiān)管學(xué)校財(cái)政運(yùn)行狀況的責(zé)任。

君不見(jiàn)，政府將公立大學(xué)視為行政部門(mén)的延伸如何助長(zhǎng)了大學(xué)的官僚氛圍？一些有學(xué)術(shù)造詣的學(xué)者紛紛棄學(xué)從政，一些不諳此道的學(xué)者則郁郁寡歡，有勇氣者甚至公開(kāi)在網(wǎng)上抨擊大學(xué)的官僚作風(fēng)。在這一現(xiàn)象背后隱藏著的是我國(guó)公立大學(xué)教師創(chuàng)新激情缺乏、創(chuàng)新能力衰退的憂人事實(shí)。

君不見(jiàn)，大學(xué)在師資、校舍等很多條件都不具備的情況下大幅擴(kuò)招已經(jīng)造成了教育質(zhì)量下滑的后果，大學(xué)招生當(dāng)中的腐敗問(wèn)題、大學(xué)教授學(xué)術(shù)道德問(wèn)題等等也屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。這些表象背后的癥結(jié)不只是個(gè)人道德品質(zhì)、或者個(gè)別制度措施不到位，而在于大學(xué)最為根本的制度設(shè)計(jì)當(dāng)中忽略了公眾對(duì)大學(xué)治理應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)。由于缺乏公眾利益代言人的聲音，大學(xué)才忘卻了自己的社會(huì)責(zé)任感，才會(huì)在做出決策時(shí)忽略對(duì)社會(huì)整體利益損益的認(rèn)真評(píng)估，才讓一些道德品質(zhì)敗壞的人有可乘之機(jī)，把手中的權(quán)力當(dāng)作謀取私人利益的手段。要使公立大學(xué)真正以社會(huì)整體利益最大化為己任，就需要實(shí)行真正意義上的董事會(huì)制度，讓董事會(huì)作為社會(huì)公眾的代理人參與對(duì)大學(xué)的治理。

所謂真正意義上的董事會(huì)制度，是指董事會(huì)應(yīng)該是一種集體決策機(jī)構(gòu)，必須具有相應(yīng)的治理權(quán)威，必須主要由校外人士而且是自然人組成，能夠而且熱情地承擔(dān)起自己的治理責(zé)任，要有非功利性，將學(xué)校整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益放在首位，董事不能利用職權(quán)謀取私人利益。

當(dāng)然，目前來(lái)說(shuō)，這些變革都應(yīng)該在《高等教育法》允許的框架內(nèi)進(jìn)行，不能與董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制發(fā)生沖突。盡管《高等教育法》的規(guī)定似乎并不是非常硬性的，它要求每一所大學(xué)都要有自己的章程，很多大學(xué)至今也沒(méi)有遵照制定。

并非“一董就靈”

我國(guó)高等教育目前存在的很多問(wèn)題雖然都可以歸結(jié)為沒(méi)有成立董事會(huì)制度，但董事會(huì)制度并非萬(wàn)靈藥，“一董就靈”的期望勢(shì)必會(huì)以失望而告終。每一種治理制度都脫離不開(kāi)本國(guó)的文化傳統(tǒng)。法國(guó)、日本等國(guó)家的大學(xué)仿效美國(guó)大學(xué)成立了董事會(huì)，但它們從一開(kāi)始就與美國(guó)大學(xué)董事會(huì)制度有著很多不同。法國(guó)大學(xué)沒(méi)能擺脫其法人社團(tuán)治理的傳統(tǒng)，在董事會(huì)中不得不給教授等內(nèi)部群體以很多席位，而不像美國(guó)大學(xué)那樣嚴(yán)格限制內(nèi)部利益群體在董事會(huì)當(dāng)中的“代表性”。日本國(guó)立大學(xué)法人化改革雖然引進(jìn)了董事會(huì)，但讓校長(zhǎng)擔(dān)任董事會(huì)的首席，校長(zhǎng)而不是董事會(huì)才是大學(xué)的法定代表機(jī)構(gòu)，這和美國(guó)大學(xué)的董事會(huì)制度有著根本的不同。我國(guó)的官本位文化根深蒂固，這勢(shì)必會(huì)影響到董事會(huì)制度的運(yùn)行與發(fā)展。建國(guó)以前我國(guó)大學(xué)普遍設(shè)有董事會(huì)這種最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但一些大學(xué)的董事會(huì)逐漸官僚化，校長(zhǎng)與董事會(huì)之間關(guān)系日益密切而與教授日益疏離，導(dǎo)致大學(xué)決策日益獨(dú)斷。上世紀(jì)20年代東南大學(xué)校長(zhǎng)郭炳文就是因此而被撤換，東南大學(xué)也因此由盛轉(zhuǎn)衰。歷史的教訓(xùn)不可忘記。

董事會(huì)制度的良性運(yùn)行還與董事、校長(zhǎng)以及其他相關(guān)群體的素質(zhì)、旨趣和修養(yǎng)不無(wú)關(guān)系?！岸隆笔聦?shí)上是“志愿者”，他們因?yàn)殛P(guān)心高等教育事業(yè)而志愿將自己的時(shí)間、智慧乃至財(cái)富捐贈(zèng)給大學(xué)，并不求得到任何回報(bào)。我國(guó)志愿精神十分缺乏，很多人深受“人不為己，天誅地滅”的個(gè)人功利主義思想影響，因此要想大學(xué)董事會(huì)完全擺脫功利性是很難的。當(dāng)然，我國(guó)社會(huì)各界也有一些超脫了個(gè)人功利、具有社會(huì)責(zé)任感的精英，他們應(yīng)該是大學(xué)董事會(huì)吸納的對(duì)象，也將是這一制度順利運(yùn)行的重要社會(huì)基礎(chǔ)。

董事會(huì)制度的良性運(yùn)行還與其他制度安排是否配套不無(wú)關(guān)系。國(guó)家需要出臺(tái)相應(yīng)的法律和政策推動(dòng)董事會(huì)制度的建立與發(fā)展。除此之外,還必須有一些專(zhuān)門(mén)研究大學(xué)董事會(huì)制度的非政府組織，從專(zhuān)業(yè)角度為董事會(huì)制度的運(yùn)行提供支持和服務(wù)，有效推動(dòng)董事會(huì)的最優(yōu)化治理。

董事會(huì)制度能否建立和良性運(yùn)行歸根結(jié)底取決于政府對(duì)待大學(xué)的態(tài)度。在我國(guó)大學(xué)與政府的關(guān)系中，政府權(quán)力始終處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位。政府對(duì)大學(xué)建立具有治理權(quán)力的董事會(huì)是支持還是反對(duì)，決定著中國(guó)大學(xué)董事會(huì)制度的前途和命運(yùn)。

總之一句話，沒(méi)有董事會(huì)不行，有了董事會(huì)也不一定能行，關(guān)鍵是如何建立有效的大學(xué)董事會(huì)制度。而要做到這一點(diǎn)，我們還有很長(zhǎng)的路要走。