城市化：從三級跳到撐竿跳

汪　偉

長遠看來,2007年浮出水面的“小產權房之爭”,將是土地制度革新的信號?

土地制度的重要變革,不會是突然發(fā)生的,一般會提前釋放出變革的信號?至于變革本身,則是諸多亟待解決而無現成出路的難題長期累積的后果?

土地制度中的難題如果從區(qū)域性?個別性的事件,漸漸蔓延,會具有全國范圍內的普遍意義,影響到許許多多人的生活;當難題因為與現行制度的矛盾趨于尖銳的時候,變革就不是一種哲學問題,而是迫在眉睫的現實的需要了?

和“小產權房”有關的產權糾紛,就是一個區(qū)域性的?個別事件引發(fā)的全國性難題?它的確已經影響到了許多人的生活,而且,其中的矛盾正變得難以調和?“小產權房”的出現,似乎意味著現行土地和產權制度的變革已然緊迫?長遠看來,2007年浮出水面的“小產權房之爭”,將是土地制度革新的信號?

“城鄉(xiāng)分治”治出“小產權”

有些人一味斥責“小產權房”違法的時候,他們很可能不了解中國土地和產權制度是何等復雜;這種復雜性一部分是歷史上遺留下來的,另一部分則是近年來產生的新問題?

距離以分田到戶為標志的農村土地制度改革已經30年了,距離中國城市里的房地產市場改革,也有10多年的時間了?但是中國的土地和產權制度,仍然是1950年代的底子?

在討論“小產權房”的未來走勢之前,需要將“小產權房”與現行制度的矛盾之處做一梳理?

中國對城市土地和農村土地實行不同的管理方法,對城市人口和農村人口也實行不同的管理辦法?《中華人民共和國土地法》第八條規(guī)定,“城市市區(qū)的土地屬于國家所有?農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地?自留山,屬于農民集體所有?”這種城鄉(xiāng)有別的土地制度和戶籍制度的特點,概括言之,可稱作“城鄉(xiāng)分治”?可以說,“城鄉(xiāng)分治”正是“小產權房”的病根所在?

《土地法》和《中華人民共和國城市房地產管理辦法》規(guī)定,完整的房地產權包括房產產權和房屋之下的國有土地使用權兩項?而所謂“小產權房”,大多是在城市近郊的農村集體所有的土地上進行的房產開發(fā)項目,主要是出售給城市人口?購房業(yè)主拿到的房產證不是由房地產登記機關頒發(fā)的,而往往是由當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至是村民委員會出具的;業(yè)者們也無法得到土地使用權證——這就是“小產權房”中那個附加的“小”字的由來?

用北京大學中國經濟研究中心教授周其仁的說法,“小產權房”的“小”,不是小在“房子”上,而是“小”在“房子”底下的那塊“土地”上?實際上,除了“小”在土地上,“小產權房”的“小”,也“小”在購房主體的身份上?

使“小產權房”的業(yè)主不能獲得完整房地產權的原因,主要有兩個?

第一,城市人口能否到農村購買住房,至今還存在種種爭議?

第二,農村集體土地能否進行房地產開發(fā),至今還存在種種爭議?

第一個問題在《物權法》制定期間就已經浮出水面?《物權法》草案第四稿曾經有過“禁止城市居民在農村購置宅基地”的明確規(guī)定,而完全相反的觀點則主張,《物權法》應該明確讓農村宅基地進入市場,實現抵押?買賣和自由流通?立法者最后選擇了折中態(tài)度,也使得“小產權房”的解決被推后?對此,立法者的解釋是,《物權法》無力突破“城鄉(xiāng)分治”的治理格局?

對城市居民購買農村住房過程中出現的司法糾紛,最高法院曾表態(tài)說,不支持城鎮(zhèn)居民的訴訟請求?最高法院副院長黃松有要求法官根據國務院頒發(fā)的兩個相關文件判案?這兩個文件分別是1999年和2004年發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》和《關于深化改革嚴格土地管理的決定》?其中分別有“農村的住宅不得向城市居民出售”和“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”的明確規(guī)定?

第二個問題在《土地法》中有標準答案?《土地法》第43條規(guī)定,村民集體所有的土地只有在“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”?“村民建設住宅”和“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)”三種情況下,才能轉作建設用地?第63條進一步規(guī)定,“農民集體所有的土地的使用權不得出讓?轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”?

眼下遍布全國各地的“小產權房”,萬變不離其宗,都屬于非農業(yè)用途的建筑用地;它們本身許多是違法或者違規(guī)操作的產物,從理論上來說,更加不能被出售給本集體之外的城市居民?

從這個角度而言,“小產權房”的業(yè)主們手上的這一紙“小小”的房產證,實在是太“小”了?小到不能保障他們一生中最至關重要的利益?

從三級跳到撐竿跳

“小產權房”不再僅是一個法律難題?包括建設部?國土資源部等部門已經表態(tài)反對“小產權房”,專營“大產權房”的地產商人如任志強有“買小產權房就是偷東西”的妙論,而濟南市政府則真刀真槍地炸掉了數棟聳立在大明湖畔的在建“小產權房”……從長遠看,“小產權房”正動搖著現行土地和產權制度的根基,而眼下,它首先打亂了房地產業(yè)的利益分配格局?

盡管至今仍恪守“城鄉(xiāng)分治”的準則,中國的城市卻一直在擴張?在有“小產權房”之前,城市擴張的路徑是唯一的:政府征用農村土地,將集體所有的土地變成國家所有,再以劃撥或者出讓的形式交付商業(yè)機構,進行開發(fā)?由于只有政府能完成“集體土地-國有土地-商業(yè)用地”的三級跳,它順理成章地壟斷了城市建設用地的供應;這一壟斷權力已經成了地方政府——尤其是經濟發(fā)達地區(qū)的地方政府——收入的主要來源?

土地壟斷供應的惡果是造成了房產與土地的交替漲價?抬高地價的手段是控制供應;而開發(fā)商為了消化土地成本,勢必要抬高房價?這是造成2003年以來中國大中城市房價一路飆升的最主要的原因?

“小產權房”提供了一條不同的城市擴張路徑,集體土地不經地方政府過手,直接變成了商業(yè)用地?

這種路徑不再是三級跳,而是撐竿跳?因為撇開了政府環(huán)節(jié)實現了城市擴張,因此也打破了“高地價-高房價”的利益分配格局,這驚人的一跳才受到了相關利益方的嚴厲警告和抵制?

這驚人的一跳,與其說首先涉及法律問題,不如說首先涉及利益分配的問題?實際上,正是因為大多數人無力購置“大產權房”,法律地位模糊的“小產權房”才成為業(yè)主們不得已的選擇?當媒體的關注將“小產權房”推到風口浪尖上時,業(yè)主們的表現毫無其他利益相關者那樣強勢?實際上,首先從“小產權房”中獲利的是為“小產權房”頒發(fā)產權證明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,是開發(fā)“小產權房”的村委會和開發(fā)商,而在解決方案出臺之前,成千上萬的業(yè)主只有暗自擔驚受怕的份?但任志強并沒有非議他的同行,獨獨為“小產權房”的業(yè)主“偷”他的錢包而不平?這個樂于邏輯推演的地產商很少從人性的角度看問題,也很少關注小產權房的制度根源?他熱心于維持現實的格局?而打破格局的那些基層村支書們,正笑瞇瞇地以業(yè)主們?yōu)榛I碼,等待著有朝一日“既成事實”能夠得到承認?

不能說這些村支書們不了解中國政治的邏輯?正如30年前的土地制度改革是由一些土生土長的農民率先創(chuàng)造的那樣,頭腦精明的村支書們今天的“撐竿跳”,也極有可能成為引爆中國土地制度革新的一根引信?

現實的邏輯正如那些村支書們期待的那樣,在數量龐大的“小產權房”既成事實的前提下,所有的難題都明確擺在了眼前?

承認這一事實,將“小產權房”合法化,中國城市化的路徑將產生重大變化?由此會引發(fā)土地制度的多米諾骨牌效應,進而,“城鄉(xiāng)分治”的格局也必然產生變化?

不承認這一事實?或者是拖而不決?又或者,通過沒有時間表的試點,將“小產權房”制造的突破,一點點吸收?消化和抵消掉?而每一種選擇,都很艱難?