無(wú)錫公交困局

程　松

2007年的夏天對(duì)于合資已滿3年的無(wú)銹九龍公交來(lái)說(shuō)如同遭遇了“事故門(mén)”，與公交車(chē)有關(guān)的交通事故接二連三地刊登在蘭地報(bào)紙的顯著位置。

7月5日上午，一輛28路公交車(chē)后車(chē)輪帶倒一名6歲女童，女童遭碾壓后慘死。7月24日凌晨，兩輛711路公交車(chē)追尾相撞，造成兩車(chē)車(chē)廂內(nèi)10多名乘客受傷，其中3名女子住院醫(yī)治。8月12日下午，一輛2路公交車(chē)因雨天路滑沖人對(duì)向車(chē)道，與一輛81路公交車(chē)迎面相撞，導(dǎo)致7人受傷。

最慘烈的事故發(fā)生在8月17日上午，一輛因故障報(bào)修的81路公交車(chē)、一輛轎車(chē)、一輛坐有乘客的77路公交車(chē)在中南路金城路交叉口發(fā)生追尾，三車(chē)相撞后相繼起火，小車(chē)司機(jī)慘死于車(chē)內(nèi)?！?·17”事故之后的第9天，九龍公司下屬陽(yáng)光分公司的一輛大潤(rùn)發(fā)超市免費(fèi)班車(chē)又在梁清路撞死一名騎三輪車(chē)的老人。

短短兩個(gè)月內(nèi)竟發(fā)生了5起與公交有關(guān)的交通事故，不禁讓很多無(wú)錫市民質(zhì)疑公交公司在駕駛員的安全管理上是否存在漏洞，在無(wú)錫廣電的BBS平臺(tái)上，隔三岔五就有抨擊公交公司服務(wù)質(zhì)量差的帖子出現(xiàn)。

無(wú)錫九龍公交是我國(guó)首家合資公交公司。2004年3月3日，原本由政府包攬的無(wú)錫公共交通(集團(tuán))有限公司在吸納了香港九龍巴士3600萬(wàn)美元的投資后，整體改制為無(wú)錫九龍公共交通股份有限公司。

然而3年多過(guò)去，我國(guó)效仿無(wú)錫將公共交通經(jīng)營(yíng)全盤(pán)向外資開(kāi)放的城市鳳毛麟角，更多的城市沿襲著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來(lái)不變的政府補(bǔ)貼模式。一場(chǎng)對(duì)舊體制的改革，應(yīng)和者寥寥，業(yè)內(nèi)也存在截然相反的聲音，3年的運(yùn)營(yíng)結(jié)果更讓很多無(wú)錫老百姓開(kāi)始不買(mǎi)賬了，有人甚至在互聯(lián)網(wǎng)上喊出了“讓九龍回家去”的口號(hào)。

“事故門(mén)”之后

九龍?jiān)跓o(wú)錫合資的3年，無(wú)錫公交運(yùn)營(yíng)線路從合資前的105條增長(zhǎng)到目前的近130條；公交客運(yùn)總量從每年2.5億人次增長(zhǎng)到目前的近3億人次；1000輛老舊的公交車(chē)被置換升級(jí)，空調(diào)車(chē)的比率從10％增加到30％，這樣的成績(jī)單看起來(lái)似乎不錯(cuò)。

但另—方面，在百姓的評(píng)價(jià)體系中，現(xiàn)代企業(yè)管理制度帶來(lái)的高效率、成本核算帶來(lái)的低浪費(fèi)均與他們無(wú)關(guān)，他們所關(guān)心的是乘車(chē)是否方便，票價(jià)是否降低。2006年底，無(wú)錫市交通局就曾在互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)公交服務(wù)的滿意度進(jìn)行過(guò)調(diào)查，參與投票的市民接近500A。對(duì)九龍公交服務(wù)滿意或很滿意的只占13％，50％認(rèn)為一般，而37％認(rèn)為較差或很差。問(wèn)卷的第9題：“您對(duì)無(wú)錫公交的班次間隔和發(fā)車(chē)密度是否滿意?”有31.3％的投票者很不滿意，28.9％的投票者不滿意。問(wèn)卷的第11題：“您對(duì)無(wú)錫公交的準(zhǔn)點(diǎn)率和首末班時(shí)間是否滿意7”有25.8％的投票者很不滿意，28.5％的投票者不滿意。這個(gè)結(jié)果對(duì)于九龍而言，無(wú)疑很尷尬，也與合資之初九龍公司的雄心壯志形成了鮮明對(duì)比。作為亞洲公共交通領(lǐng)域的一塊金字招牌，“香港九龍”原本是“便捷、快速和舒適的公交體驗(yàn)”的代名詞，它代表著一整套源自于現(xiàn)代企業(yè)制度、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的公共交通運(yùn)作模式和管理理念。

在無(wú)錫，反對(duì)合資的聲音一直存在，而新近發(fā)生的公交“事故門(mén)”也使得很多人把事故的原因歸咎于公交的市場(chǎng)化改革。

反對(duì)合資者認(rèn)為，正是由于公交公司從全公益性事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧的企業(yè)，使得企業(yè)的宗旨從無(wú)私地為群眾服務(wù)退化為貪婪地攫取巨額的經(jīng)濟(jì)利益。他們認(rèn)為，無(wú)論是對(duì)線路經(jīng)營(yíng)效益的月月核算，還是對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的嚴(yán)格控制，乃至對(duì)公交駕駛員營(yíng)收公里、油耗節(jié)超、單次完成率的監(jiān)督考核，最終都是了為了追逐利潤(rùn)。

對(duì)于駕駛員來(lái)說(shuō)，油耗超標(biāo)會(huì)面臨著扣款的風(fēng)險(xiǎn)，而單次完成率的提高則會(huì)帶來(lái)額外的獎(jiǎng)金，于是為了達(dá)到這一目標(biāo)，駕駛員追求行車(chē)速度、闖紅燈、違法變道、空擋滑行，這些都被認(rèn)為是導(dǎo)致交通事故頻繁發(fā)生的直接原因。由于合資公司不再?gòu)恼抢铽@得營(yíng)運(yùn)性補(bǔ)貼，票價(jià)便成為調(diào)節(jié)公司收入的有力杠桿。于是不光月票被禁止使用，空調(diào)車(chē)2元一貫制的票價(jià)也讓很多無(wú)錫中低收入群體的乘客大呼吃不消。

此外，合資以后最明顯的不同是，公交公司會(huì)因?yàn)榫揞~虧損的原因而砍掉某些客流量稀少的公交線路，把車(chē)輛挪到效益好的線路上，同時(shí)會(huì)為了節(jié)約成本而提早末班車(chē)結(jié)束的時(shí)間。這些措施肯定會(huì)損害一部分乘客的利益，從而降低了公交公司整體的服務(wù)水平。

合資的改變

無(wú)錫公共交通的境況，是全國(guó)很多城市的一個(gè)縮影，只不過(guò)各個(gè)城市表現(xiàn)形式不同罷了。同樣的情況還發(fā)生在安徽省會(huì)合肥。短短的5個(gè)月，11人死于與公交車(chē)有關(guān)的交通事故，這讓艱難探索了4年的合肥公交市場(chǎng)化改革戛然而止。合肥市政當(dāng)局的負(fù)責(zé)人在面對(duì)媒體時(shí)坦言公交改革走了“彎路”，合肥公交要全面退回國(guó)有國(guó)營(yíng)。

長(zhǎng)期以來(lái)，公共交通—直被當(dāng)作純公益性的事業(yè)，內(nèi)部缺乏成本管理和核算機(jī)制，導(dǎo)致大量浪費(fèi)和資金使用的無(wú)效率，國(guó)營(yíng)公交公司沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得公司本身沒(méi)有改善經(jīng)營(yíng)管理，降低運(yùn)營(yíng)成本和提高經(jīng)濟(jì)效益的積極性；所有這一切，導(dǎo)致了我國(guó)城市的公共交通企業(yè)虧損嚴(yán)重，車(chē)輛老化、破舊，人員龐雜，每年依賴政府?dāng)?shù)以千億計(jì)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方能低效率地運(yùn)轉(zhuǎn)。

然而，對(duì)于九龍與無(wú)錫公交的合資改革，資深公交管理人士的最大感受就是“公司越來(lái)越像一個(gè)正規(guī)的企業(yè)了”。

合資公司成立后，仿效香港九龍的管理制度，每月召開(kāi)一次董事會(huì)，對(duì)每月的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行專業(yè)化分析，并及時(shí)出臺(tái)措施彌補(bǔ)。這與原先習(xí)慣了“等靠要”，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本采取“鴕鳥(niǎo)政策”的國(guó)營(yíng)公交公司形成了鮮明的對(duì)比。

除此之外，合資公司的財(cái)務(wù)制度非常嚴(yán)格，企業(yè)的每個(gè)項(xiàng)目、每項(xiàng)支出，除了由中方管理人員及港方派駐的財(cái)務(wù)總監(jiān)一一審核外，還必須經(jīng)由董事會(huì)審批裁定。駕駛員的工作效能也被納入了嚴(yán)格的考核機(jī)制，凡是油耗超標(biāo)，或是單次時(shí)間超出線路公示規(guī)定的駕駛員都要被扣款，這在合資以前是無(wú)法想象的。

一名9路車(chē)司機(jī)表示，公司對(duì)車(chē)輛進(jìn)出站有嚴(yán)格的時(shí)間限制，根據(jù)不同路況制定考核措施，一個(gè)早班要開(kāi)4趟線路，碰上市區(qū)堵車(chē)，就要耽誤到點(diǎn)時(shí)間，雖然不是人為因素，但被路上的公司檢查人員發(fā)現(xiàn)，不管什么理由，明顯影響到點(diǎn)的就會(huì)罰款，最少50元起。對(duì)一些線路較長(zhǎng)的司機(jī)來(lái)說(shuō)，為了及時(shí)搶到到點(diǎn)時(shí)間，只能在郊區(qū)和相對(duì)人少的路段加大油門(mén)開(kāi)快車(chē)。

合資帶來(lái)的另一個(gè)顯著變化是，無(wú)錫九龍合資以后，政府每年給予公交公司的營(yíng)運(yùn)性補(bǔ)貼全部取消，只剩下兌現(xiàn)老齡卡和學(xué)生卡等優(yōu)惠措施的政策性補(bǔ)貼2500萬(wàn)元。而且，公交公司原先經(jīng)營(yíng)的不錯(cuò)的餐飲、娛樂(lè)等輔業(yè)在合資的過(guò)程中全面收縮，目前僅保留了車(chē)輛租賃和汽車(chē)維修等與主業(yè)相配套的必要輔業(yè)。在這樣的環(huán)境下，九龍公司在經(jīng)過(guò)前3年磨合期的虧損后，虧損額逐年減小，并且有望在今年達(dá)到收支平衡。

膨脹的城市

僅僅在25年前，無(wú)錫還只是一個(gè)建成區(qū)面積不足28平方公里的小城市，從城市的任何一頭到另一頭，騎自行車(chē)也只需要20多分鐘，但今年無(wú)錫建成區(qū)的面積將達(dá)到230平方公里。而截至2006年底，無(wú)錫市區(qū)戶籍人口已經(jīng)超過(guò)了2307％，而城市暫住人口更是多達(dá)170萬(wàn)。10年前還空曠如野的道路，如今到了早晚高峰，擁堵景象與大城市相比毫不遜色。

統(tǒng)計(jì)顯示，無(wú)錫每年的機(jī)動(dòng)車(chē)正在以10萬(wàn)輛的數(shù)量放量增長(zhǎng)，一個(gè)人口數(shù)量低于絕大多數(shù)省會(huì)城市的無(wú)錫，每年的汽車(chē)銷(xiāo)售額能夠占據(jù)全國(guó)第10的位次，可以想象汽車(chē)的爆炸式增長(zhǎng)對(duì)城市的交通狀況會(huì)帶來(lái)怎樣的壓力和挑戰(zhàn)。

熟悉無(wú)錫城市規(guī)劃的專家表示，無(wú)錫的公交服務(wù)和百姓需求之間存在著巨大的落差，這一落差表面上看起來(lái)似乎是公交的問(wèn)題，但事實(shí)上根源并不在于公交本身。專家認(rèn)為“很多矛盾在經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于慢速發(fā)展的時(shí)候，往往難以顯現(xiàn)出來(lái)，而一旦處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速變化的時(shí)期，便會(huì)凸顯，公共交通即是一例?！?/p>

這名專家不否認(rèn)政府在無(wú)錫公交市場(chǎng)化過(guò)程中的一些做法有值得商榷之處，但他堅(jiān)決認(rèn)為，這些問(wèn)題并不會(huì)因?yàn)閷?duì)市場(chǎng)化的全盤(pán)否定而迎刃而解?！皳Q言之，這是一種結(jié)構(gòu)性的矛盾，是發(fā)展過(guò)程中不可回避的現(xiàn)象，沒(méi)有多少回旋的彈性?！?/p>

為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)運(yùn)行的盈虧平衡，九龍公司對(duì)于客流量稀少，虧損嚴(yán)重的線路進(jìn)行了大刀闊斧的撤銷(xiāo)、歸并和調(diào)整工作，另一件讓市民惱怒的舉動(dòng)是大大提前了許多線路的末班車(chē)時(shí)間。很多原先到21點(diǎn)30分結(jié)束的線路，其末班車(chē)時(shí)間往前提早了三四小時(shí)，甚至5小時(shí)，這給許多市民帶來(lái)不便。

除九龍公司與市民產(chǎn)生矛盾外，由于改制后的公交不再具有濃郁的政府色彩，于是有些公權(quán)部門(mén)漸漸地不把公交公司當(dāng)回事了，這讓九龍公司抱怨不已。

典型事例是發(fā)生在2006年11月28日的公交13路調(diào)度站被強(qiáng)拆事件。根據(jù)無(wú)錫本地媒體的報(bào)道，當(dāng)日上午9點(diǎn)半，位于寧海里公交停車(chē)場(chǎng)的13路車(chē)調(diào)度站接到一個(gè)電話，要調(diào)度室立即搬出，拆遷隊(duì)馬上就要來(lái)了。話音未落，數(shù)十個(gè)民工就在協(xié)警配合下，不顧司機(jī)們的阻止，將調(diào)度室內(nèi)的物品強(qiáng)行搬到屋外。隨后，挖掘機(jī)將4間辦公室、1個(gè)廁所和1個(gè)車(chē)棚全部推倒。此舉導(dǎo)致公交13路被迫停運(yùn)兩天。由于13路公交車(chē)是連接寧海里、中橋地區(qū)唯一的一條公交線，兩日停開(kāi)，導(dǎo)致上萬(wàn)人次出行不便，造成了惡劣的社會(huì)影響。

而引發(fā)這一事件的原因是因?yàn)闊o(wú)錫市崇安區(qū)下屬的一項(xiàng)市政工程鋪設(shè)管線需要占用停車(chē)場(chǎng)的用地。

地鐵破局

要解決公共交通問(wèn)題，無(wú)錫政府決策層近年認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有軌道交通，常規(guī)公交的發(fā)展最后只能走進(jìn)死胡同。

早在1995年，就有人提出要規(guī)劃無(wú)錫的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，計(jì)劃修建兩條“十”字交叉的輕軌線，采用類似于重慶輕軌那樣的單軌技術(shù)。但受限于當(dāng)時(shí)條件，輕軌最終停留在設(shè)想階段。

7年之后，伴隨著與日俱增的城市交通壓力，無(wú)錫的決策層又開(kāi)始謀劃地鐵的規(guī)劃和建設(shè)工作。2006年12月底，作為無(wú)錫軌道交通建設(shè)的“打頭先鋒”——《無(wú)錫市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》正式上報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批。

據(jù)測(cè)算，無(wú)錫規(guī)劃的軌道交通線路總長(zhǎng)度160公里，如果按照每公里35億元的造價(jià)來(lái)計(jì)算，總投資接近560億元。無(wú)錫市規(guī)劃設(shè)計(jì)院一名專家認(rèn)為，對(duì)于無(wú)錫這樣經(jīng)濟(jì)總量位居全國(guó)前十的城市來(lái)說(shuō)，這筆錢(qián)并不是什么了不起的數(shù)目?！耙粋€(gè)城市最終要做的事，晚做不如早做，”專家表示，“早做的兩大好處，一是可以節(jié)約成本，現(xiàn)在能修一公里的錢(qián)5年后搞不好就只能修一半；二是可以避免大規(guī)模的拆遷，等到城市都已經(jīng)鋪開(kāi)來(lái)再做，那時(shí)的困難就很大了?！?/p>

這名專家還舉了日本的例子：“眾所周知，日本是公共交通比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，日本城市大規(guī)模的軌道交通建設(shè)起始于20世紀(jì)60年代，那時(shí)候的很多城市正像現(xiàn)在的無(wú)錫一樣，處于大規(guī)模擴(kuò)張的門(mén)檻上，如果日本人也等到現(xiàn)在再去修地鐵，恐怕城市的交通早已經(jīng)癱瘓了。”

然而，由于地鐵的特殊性，建不建，何時(shí)開(kāi)建都不是無(wú)錫自己說(shuō)了算的。對(duì)照國(guó)務(wù)院在2003年發(fā)布的第81號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》中對(duì)申報(bào)地鐵的城市設(shè)立的門(mén)檻，地方一般預(yù)算收入100億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1000億元以上；城區(qū)人口300萬(wàn)人以上等等。

這些條件無(wú)錫都符合，但年初有消息傳出，國(guó)家發(fā)改委有意放緩像無(wú)錫這樣的非省會(huì)城市申報(bào)地鐵的審批程序。這一傳聞在受發(fā)改委委托的中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司7月份的評(píng)審意見(jiàn)中初露端倪。中咨公司要求無(wú)錫加強(qiáng)對(duì)城市建設(shè)及交通現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的定性和定量分析，更好支撐無(wú)錫軌道建設(shè)必要性的論述。要對(duì)客流預(yù)測(cè)進(jìn)一步深化，對(duì)決定客流量大小及分布特征的關(guān)鍵基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)一步核實(shí)等等，言下之意不講自明。

如果上述傳言屬實(shí)，那么無(wú)錫決策層希望通過(guò)建設(shè)地鐵來(lái)突破公交困局的努力很可能將遭遇一場(chǎng)曠日持久的等待。在這樣的情況下，一份政府對(duì)公交發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)醞釀出爐。

公交新政

2007年3月16日，無(wú)錫市政府第61次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《市政府關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實(shí)施意見(jiàn)》。這份旨在理順公交發(fā)展難點(diǎn)、引導(dǎo)百姓優(yōu)先選乘公交的政府意見(jiàn)，被稱為無(wú)錫的“公交新政”，并以市政府2007年第82號(hào)文件的形式下發(fā)。

文件出臺(tái)的背景，除了國(guó)務(wù)院去年下發(fā)的關(guān)于加快城市公交發(fā)展的意見(jiàn)外，還受到全國(guó)數(shù)十個(gè)城市爭(zhēng)先恐后發(fā)布扶持公交政策的影響。

今年年初，北京市宣布將安排4976億元財(cái)政資金補(bǔ)貼公交虧損，比上年增加13億元，增加部分的主要用途是降低票價(jià)，所有公交乘客都將享受到4折的優(yōu)惠?；驹谕粫r(shí)間，無(wú)錫的近鄰——江蘇省常州市也宣布將從市級(jí)財(cái)政中拿出7.5億元，將“公交補(bǔ)貼”進(jìn)行到底。除此之外，上海，天津，重慶，南京，湖州，濟(jì)南，杭州等城市都表示將增加對(duì)公共交通的資金扶持程度。

對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，82號(hào)文件里最引人注目的就是第13條對(duì)票價(jià)優(yōu)惠措施的規(guī)定。該條款明確從2007年7月1日起，使用太湖交通卡乘坐已安裝刷卡機(jī)的公交車(chē)，一律實(shí)施票價(jià)8折優(yōu)惠。公交企業(yè)因此受到的經(jīng)濟(jì)損失，由政府承擔(dān)一半。

雖然九龍公交對(duì)降價(jià)帶來(lái)的收入損失諱莫如深，但如果按照無(wú)錫公交目前25萬(wàn)太湖公交卡持卡人來(lái)計(jì)算，票價(jià)8折以后將使公交公司每年減少收入近5400萬(wàn)。由于政府只承擔(dān)損失的一半，剩下的一半將由九龍公司自己承擔(dān)。不過(guò)，票價(jià)的降低也帶來(lái)客流量的攀升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，7月1日以后，每天的客流量都上升了將近1萬(wàn)人次。

對(duì)于業(yè)內(nèi)專家來(lái)說(shuō)，82號(hào)文件的重要性倒不在于降價(jià)和具體的發(fā)展目標(biāo)數(shù)字，其最大的看點(diǎn)恰恰在于理順公交運(yùn)行體制，明確政府所扮演的角色上。文件除了明確政府要加大城市公共交通資金的投入外，依然強(qiáng)調(diào)了其堅(jiān)持公交市場(chǎng)化改革的堅(jiān)定決心。

《意見(jiàn)》表示要以“政企分開(kāi)、管辦分離”為重點(diǎn)，當(dāng)前的公交特許經(jīng)營(yíng)政策穩(wěn)定不變，政府依法保障社會(huì)公眾和公交企業(yè)雙方利益。城市公共交通建設(shè)納入公共財(cái)政體系，公交企業(yè)的營(yíng)運(yùn)成本和費(fèi)用要作年度審計(jì)，對(duì)政府要求開(kāi)通的冷僻線路、郊區(qū)線路以及其他政府指令性任務(wù)造成的政策性虧損，由政府承擔(dān)。

無(wú)錫公交體制的改革，毋庸置疑走在了全國(guó)城市的前列，但它顯然尚處在一個(gè)初級(jí)階段。加之由于城市飛速擴(kuò)張，人口迅速集聚，改革過(guò)程中各種利益的碰撞，國(guó)家政策的限制，以及老百姓對(duì)于公交服務(wù)越來(lái)越嚴(yán)格的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，目前的無(wú)錫公交還難以走出困局，而且從表面上看，這個(gè)困局似乎比不改革之前還要復(fù)雜。