保障性住房走過十字路口

古宓原

面對2007年上半年如過山車般飆升的商品房價，政府的“有形ZT-”究竟該伸向哪里?這個令各地方官員一面竊喜一面頭疼的問題，最近終于達成共識。

新政進行時

8月13日，中國政府網(wǎng)全文公布了《國務院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號文，以下簡稱“24號文”)。兩周前，這份文件在國務院總理溫家寶主持召開的國務院常務會議上討論并原則通過，一言以蔽之，這份文件確立的以廉租房為重點的保障性住房制度，將成為各級政府未來工作的基本方向。

1995年，香港“公屋”數(shù)量達到2.1萬套，事后證明，這些公屋一方面確保了中低收入者的居住權(quán)，又起到了分流市場需求的作用。而在十多年后，英國新任首相布朗在應對英國史無前例的高房價時所做出的動作，亦是直接宣布未來英國政府將提供超過300萬套“保障性住房”。

據(jù)了解，目前“24號文”的具體執(zhí)行方案正在醞釀之中，而包括建設部、央行、國土資源部、財政部、民政部以及國稅總局在內(nèi)的幾大部委，近期也將先后發(fā)布與此文件相配套政策的消息，其中包括即將組建的住房保障司，相關(guān)的金融稅收支持政策以及“低收入家庭”劃線方法的編制等。

有消息稱，上述一系列措施，在即將召開的建國以來規(guī)格最高的“全國住宅工作會議”上將會有定案，全部完成則在10月前后，屆時，有關(guān)住房保障的立法工作也將進入實際階段?！皶r間非常緊迫，很多政策的具體細則需要地方政府結(jié)合當?shù)厍闆r來擬定，包括財政支持和劃線工作等，現(xiàn)有的人手都忙不過來?！?月17日，廣州市國土房管局某官員在接受記者采訪時表示。

事實上，在管理架構(gòu)方面，地方政府由于面臨現(xiàn)實的壓力，早已先于建設部開始調(diào)整。廣州市早在2005年以前就成立了住房制度改革辦公室和住宅建設辦公室，與當?shù)貒练抗芫制郊?，下設多個處室，負責全市的廉租房和經(jīng)濟適用房工作。北京市的住房保障辦公室也于今年2月中旬成立，目前隸屬北京市建委管理。

而全國保障性住房的管理工作，目前還—直由建設部住宅產(chǎn)業(yè)司，即房地產(chǎn)司主管，具體工作僅由不到10人組成的住房保障處來做。

如何防止類似1998年“23號文”被片面甚至“歪曲”執(zhí)行的局面再度出現(xiàn)，至關(guān)重要。

1998年，國務院下發(fā)的綱領(lǐng)性“23號文”中，“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系”被確定為基本方向，但在執(zhí)行過程中，行業(yè)和市場導向的發(fā)展模式最終形成了“商品住房成為主體，保障性住房長期缺失”的實際結(jié)果，從而造成大量中低收入者在商品房市場中解決基本居住問題，形成剛性需求，導致房價居高不下。

很顯然，把房價上漲的責任推給建設部是不公平的。同樣，按照目前政府規(guī)劃中的住房保障體系目標來看，“僅靠建設部擴權(quán)增員是不行的，各個部委之間的協(xié)調(diào)合作是必不可少的?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心的專家表示。

資金之困

在陸續(xù)被國務院安排介入住房保障體系的中央部委里，財政部是一個重要的新角色。

因為現(xiàn)行的地方財政分配體制下，中央愿意拿出錢來支持以廉租房制度為重點的住房保障體系，還是僅僅提供相應的財稅政策，直接關(guān)系到住房保障體系建設的主體——地方政府的積極性。

“說到底，還是一個錢的問題，解決財政分擔的機制，是幾年來都沒有很好解決的問題?！币晃谎芯繌V州保障性住房制度多年的教授表示。

自2004年《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》出臺以后，考慮到各地財政相對緊張的實際情況，建設部最初的想法是，堅持以各級財政預算安排廉租住房資金為主，多種渠道籌措的原則。如在住房公積金增值收益中提取一部分，鼓勵單位和個人進行捐贈，地方在住房建設中提取一定比例的資金或從直管公房租金收入中提取一部分資金等。

但由于地方財政預算的剛性結(jié)構(gòu)，不斷增長的廉租房資金投入也只能從歷年財政收入的增量上做文章。以廣東省為例，根據(jù)建設部2006年3月份公布的數(shù)據(jù)，截至2005年底，廣東全省用于廉租房建設的財政投入與當年全省的政府支出相比，僅占0.24％。

而根據(jù)規(guī)定，住房公積金增值收益的分配順序依次為風險準備金、管理費用，最后才是城市廉租住房建設補充資金，并且公積金的貸款風險準備金比例不得低于60％。“我國住房公積金增值收益普遍很少且不穩(wěn)定，在提取風險準備金、支付管理費用后，剩余資金非常有限，大都不足以支持廉租住房制度建設?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心專家巴曙松在一份研究報告中指出。

所以到最后，籌集資金的重心不得不轉(zhuǎn)移到地方政府的“第二財政”——土地出讓金上來。去年下發(fā)的國辦發(fā)2006)37號文，以及之后財政部會同建設部、國土資源部聯(lián)合發(fā)m的通知都明確規(guī)定，地方政府應該從土地出讓凈收益中安排一定資金，用于城鎮(zhèn)廉租住房建設。

“當時定的是扣除一些費用后余額的5％，建設部曾建議提高到15～20％，現(xiàn)在中央要求達到10％以上，對某些靠‘土地吃飯的地方來說已經(jīng)很高了，自然得到的響應也寥寥?！敝袊缈圃旱囊晃粚＜冶硎尽?/p>

今年2月14日，建設部對2006年城鎮(zhèn)廉租住房制度建設情況的通報，目前仍有166個地級以上城市未明確土地出讓凈收益用于廉租住房制度建設的比例，而絕大多數(shù)城市還沒有開始將土地出讓凈收益實際用于廉租住房制度建設。

“在目前的融資方式下，廉租房建設對地方來說，在一定意義上屬于硬性攤派，往往不能調(diào)動地方的積極性。”巴曙松在報告中稱。

在這種情況下，財政部需要借助央行和國稅總局的政策協(xié)助。目前的消息是，由地方財政和銀行貸款按適當比例共同負擔廉租房建設所需資金，國稅總局則制定出有利于保障性住房開發(fā)的稅收減免政策。

細節(jié)的著力點

就在國務院“24號文”在常務會議上討論并原則通過后不久，各地關(guān)于廉租房建設的進展就如雨后春筍般冒了出來，繼北京、廣州、上海這三個最早實行保障性住房試點的城市之后，最近一輪房價的領(lǐng)跑者2--深圳市，還發(fā)布了“在地鐵物業(yè)開發(fā)中配套政策性住房和廉租房”的消息。

事情好像越來越朝著人們所希望的方向發(fā)展了。在《深圳市住房建設規(guī)劃(2006～2010)》中，記者看到，深圳市政府將在此規(guī)劃期內(nèi)建設政策性、保障性住房14萬套，建筑面積770萬平方米，其中公共租賃房(含廉租房)的面積是經(jīng)濟適用房的兩倍以上。記者手中的一份《廣州市住房保障工作情況報告》也顯示，面對近萬戶雙特困戶和8萬多戶中低收入住房困難戶的問題，當?shù)卣苡行判脑?010年前完全解決。

但很多問題實際上隱藏在細節(jié)之中?！澳壳?，地方政府正對歷年印發(fā)的政府保障型住房管理規(guī)定進行整合，擬訂當?shù)氐谋Ｕ闲宰》抗芾磙k法及其配套性文件。”廣州市國土房管局綜合調(diào)研處某人士表示。事實上，這是件很不容易的事情，因為這一過程既要考慮與過去做法和實際情況銜接結(jié)合，還要保證與中央政策、省里規(guī)定保持協(xié)調(diào)一致。

“比如應該多建房還是應該多給錢，是‘補磚頭還是‘補人頭，廉租房應該集中建還是配套建，每個具體的決策都會影響一大批人。”廣州某大學一位研究城市規(guī)劃的教授指出。

在“24號文”中，國務院提出了很多細化的實施意見，比如對經(jīng)濟適用房中涉及上市交易、回購、差價補償和標準過高等關(guān)鍵問題有了明確說法，對舊區(qū)改造也提出力戒大拆大建、提倡房屋維修維護的建議。另外，對政策落實有較具體的考核指標和工作責任制度，對資金來源和分擔也有明確交代。

最終的問題仍在于落實。1998年的“23號文”曾經(jīng)也一度強調(diào)經(jīng)濟適用房在新住房制度中的主體地位，還對經(jīng)濟適用房價格和利潤作了規(guī)定，如“利潤控制在3％以下”，政策目標是80％左右的居民購買經(jīng)濟適用房。但后來的諸多數(shù)據(jù)表明，經(jīng)濟適用房并沒有成為以后住房供應的主體。

現(xiàn)在的情況是，很多具體措施在某些地方已經(jīng)沒有改進的余地了。以舊屋維修維護為例，此前就有學者認為，中國一些城市上世紀八九十年代的住宅轉(zhuǎn)為廉租房是可行的，遺憾的是這些城市很早前就拆除了這些建筑。而德國與全國家庭數(shù)相當?shù)某^3800萬套房屋，大量都是舊屋進行翻新和改造的。

而就廉租房融資方面來講，新加坡的經(jīng)驗是，發(fā)行廉租房信托并允許其公開上市交易。政府負責制定廉租房的標準、審批入住資格，并提供租金和稅收方面的補貼；金融機構(gòu)負責發(fā)行信托產(chǎn)品和管理信托資金，并負責聘請專業(yè)的機構(gòu)對所購物業(yè)進行管理。采用這種方式分散購買二手房作為廉租房，政府主導，金融機構(gòu)市場運作將使社會資源得到最大化利用，不過在中國要實現(xiàn)這種成熟的金融操作，還需要走很長的路。

“當務之急是要確定可以享受保障性住房的是哪些人，由哪些部門來動態(tài)地監(jiān)督他們。在收入誠信體系還沒有建立起來之前，這已經(jīng)是一個很棘手的問題了?！币晃坏胤浇ㄔO部門官員表示。