保障性住房走過(guò)十字路口

古宓原

面對(duì)2007年上半年如過(guò)山車般飆升的商品房?jī)r(jià)，政府的“有形ZT-”究竟該伸向哪里?這個(gè)令各地方官員一面竊喜一面頭疼的問(wèn)題，最近終于達(dá)成共識(shí)。

新政進(jìn)行時(shí)

8月13日，中國(guó)政府網(wǎng)全文公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“24號(hào)文”)。兩周前，這份文件在國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論并原則通過(guò)，一言以蔽之，這份文件確立的以廉租房為重點(diǎn)的保障性住房制度，將成為各級(jí)政府未來(lái)工作的基本方向。

1995年，香港“公屋”數(shù)量達(dá)到2.1萬(wàn)套，事后證明，這些公屋一方面確保了中低收入者的居住權(quán)，又起到了分流市場(chǎng)需求的作用。而在十多年后，英國(guó)新任首相布朗在應(yīng)對(duì)英國(guó)史無(wú)前例的高房?jī)r(jià)時(shí)所做出的動(dòng)作，亦是直接宣布未來(lái)英國(guó)政府將提供超過(guò)300萬(wàn)套“保障性住房”。

據(jù)了解，目前“24號(hào)文”的具體執(zhí)行方案正在醞釀之中，而包括建設(shè)部、央行、國(guó)土資源部、財(cái)政部、民政部以及國(guó)稅總局在內(nèi)的幾大部委，近期也將先后發(fā)布與此文件相配套政策的消息，其中包括即將組建的住房保障司，相關(guān)的金融稅收支持政策以及“低收入家庭”劃線方法的編制等。

有消息稱，上述一系列措施，在即將召開(kāi)的建國(guó)以來(lái)規(guī)格最高的“全國(guó)住宅工作會(huì)議”上將會(huì)有定案，全部完成則在10月前后，屆時(shí)，有關(guān)住房保障的立法工作也將進(jìn)入實(shí)際階段?！皶r(shí)間非常緊迫，很多政策的具體細(xì)則需要地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r來(lái)擬定，包括財(cái)政支持和劃線工作等，現(xiàn)有的人手都忙不過(guò)來(lái)?！?月17日，廣州市國(guó)土房管局某官員在接受記者采訪時(shí)表示。

事實(shí)上，在管理架構(gòu)方面，地方政府由于面臨現(xiàn)實(shí)的壓力，早已先于建設(shè)部開(kāi)始調(diào)整。廣州市早在2005年以前就成立了住房制度改革辦公室和住宅建設(shè)辦公室，與當(dāng)?shù)貒?guó)土房管局平級(jí)，下設(shè)多個(gè)處室，負(fù)責(zé)全市的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房工作。北京市的住房保障辦公室也于今年2月中旬成立，目前隸屬北京市建委管理。

而全國(guó)保障性住房的管理工作，目前還—直由建設(shè)部住宅產(chǎn)業(yè)司，即房地產(chǎn)司主管，具體工作僅由不到10人組成的住房保障處來(lái)做。

如何防止類似1998年“23號(hào)文”被片面甚至“歪曲”執(zhí)行的局面再度出現(xiàn)，至關(guān)重要。

1998年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的綱領(lǐng)性“23號(hào)文”中，“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”被確定為基本方向，但在執(zhí)行過(guò)程中，行業(yè)和市場(chǎng)導(dǎo)向的發(fā)展模式最終形成了“商品住房成為主體，保障性住房長(zhǎng)期缺失”的實(shí)際結(jié)果，從而造成大量中低收入者在商品房市場(chǎng)中解決基本居住問(wèn)題，形成剛性需求，導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下。

很顯然，把房?jī)r(jià)上漲的責(zé)任推給建設(shè)部是不公平的。同樣，按照目前政府規(guī)劃中的住房保障體系目標(biāo)來(lái)看，“僅靠建設(shè)部擴(kuò)權(quán)增員是不行的，各個(gè)部委之間的協(xié)調(diào)合作是必不可少的?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的專家表示。

資金之困

在陸續(xù)被國(guó)務(wù)院安排介入住房保障體系的中央部委里，財(cái)政部是一個(gè)重要的新角色。

因?yàn)楝F(xiàn)行的地方財(cái)政分配體制下，中央愿意拿出錢(qián)來(lái)支持以廉租房制度為重點(diǎn)的住房保障體系，還是僅僅提供相應(yīng)的財(cái)稅政策，直接關(guān)系到住房保障體系建設(shè)的主體——地方政府的積極性。

“說(shuō)到底，還是一個(gè)錢(qián)的問(wèn)題，解決財(cái)政分擔(dān)的機(jī)制，是幾年來(lái)都沒(méi)有很好解決的問(wèn)題?！币晃谎芯繌V州保障性住房制度多年的教授表示。

自2004年《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》出臺(tái)以后，考慮到各地財(cái)政相對(duì)緊張的實(shí)際情況，建設(shè)部最初的想法是，堅(jiān)持以各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排廉租住房資金為主，多種渠道籌措的原則。如在住房公積金增值收益中提取一部分，鼓勵(lì)單位和個(gè)人進(jìn)行捐贈(zèng)，地方在住房建設(shè)中提取一定比例的資金或從直管公房租金收入中提取一部分資金等。

但由于地方財(cái)政預(yù)算的剛性結(jié)構(gòu)，不斷增長(zhǎng)的廉租房資金投入也只能從歷年財(cái)政收入的增量上做文章。以廣東省為例，根據(jù)建設(shè)部2006年3月份公布的數(shù)據(jù)，截至2005年底，廣東全省用于廉租房建設(shè)的財(cái)政投入與當(dāng)年全省的政府支出相比，僅占0.24％。

而根據(jù)規(guī)定，住房公積金增值收益的分配順序依次為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理費(fèi)用，最后才是城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金，并且公積金的貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金比例不得低于60％。“我國(guó)住房公積金增值收益普遍很少且不穩(wěn)定，在提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、支付管理費(fèi)用后，剩余資金非常有限，大都不足以支持廉租住房制度建設(shè)?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心專家巴曙松在一份研究報(bào)告中指出。

所以到最后，籌集資金的重心不得不轉(zhuǎn)移到地方政府的“第二財(cái)政”——土地出讓金上來(lái)。去年下發(fā)的國(guó)辦發(fā)2006)37號(hào)文，以及之后財(cái)政部會(huì)同建設(shè)部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)m的通知都明確規(guī)定，地方政府應(yīng)該從土地出讓凈收益中安排一定資金，用于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)。

“當(dāng)時(shí)定的是扣除一些費(fèi)用后余額的5％，建設(shè)部曾建議提高到15～20％，現(xiàn)在中央要求達(dá)到10％以上，對(duì)某些靠‘土地吃飯的地方來(lái)說(shuō)已經(jīng)很高了，自然得到的響應(yīng)也寥寥。”中國(guó)社科院的一位專家表示。

今年2月14日，建設(shè)部對(duì)2006年城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)情況的通報(bào)，目前仍有166個(gè)地級(jí)以上城市未明確土地出讓凈收益用于廉租住房制度建設(shè)的比例，而絕大多數(shù)城市還沒(méi)有開(kāi)始將土地出讓凈收益實(shí)際用于廉租住房制度建設(shè)。

“在目前的融資方式下，廉租房建設(shè)對(duì)地方來(lái)說(shuō)，在一定意義上屬于硬性攤派，往往不能調(diào)動(dòng)地方的積極性?！卑褪锼稍趫?bào)告中稱。

在這種情況下，財(cái)政部需要借助央行和國(guó)稅總局的政策協(xié)助。目前的消息是，由地方財(cái)政和銀行貸款按適當(dāng)比例共同負(fù)擔(dān)廉租房建設(shè)所需資金，國(guó)稅總局則制定出有利于保障性住房開(kāi)發(fā)的稅收減免政策。

細(xì)節(jié)的著力點(diǎn)

就在國(guó)務(wù)院“24號(hào)文”在常務(wù)會(huì)議上討論并原則通過(guò)后不久，各地關(guān)于廉租房建設(shè)的進(jìn)展就如雨后春筍般冒了出來(lái)，繼北京、廣州、上海這三個(gè)最早實(shí)行保障性住房試點(diǎn)的城市之后，最近一輪房?jī)r(jià)的領(lǐng)跑者2--深圳市，還發(fā)布了“在地鐵物業(yè)開(kāi)發(fā)中配套政策性住房和廉租房”的消息。

事情好像越來(lái)越朝著人們所希望的方向發(fā)展了。在《深圳市住房建設(shè)規(guī)劃(2006～2010)》中，記者看到，深圳市政府將在此規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)政策性、保障性住房14萬(wàn)套，建筑面積770萬(wàn)平方米，其中公共租賃房(含廉租房)的面積是經(jīng)濟(jì)適用房的兩倍以上。記者手中的一份《廣州市住房保障工作情況報(bào)告》也顯示，面對(duì)近萬(wàn)戶雙特困戶和8萬(wàn)多戶中低收入住房困難戶的問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣苡行判脑?010年前完全解決。

但很多問(wèn)題實(shí)際上隱藏在細(xì)節(jié)之中。“目前，地方政府正對(duì)歷年印發(fā)的政府保障型住房管理規(guī)定進(jìn)行整合，擬訂當(dāng)?shù)氐谋Ｕ闲宰》抗芾磙k法及其配套性文件?！睆V州市國(guó)土房管局綜合調(diào)研處某人士表示。事實(shí)上，這是件很不容易的事情，因?yàn)檫@一過(guò)程既要考慮與過(guò)去做法和實(shí)際情況銜接結(jié)合，還要保證與中央政策、省里規(guī)定保持協(xié)調(diào)一致。

“比如應(yīng)該多建房還是應(yīng)該多給錢(qián)，是‘補(bǔ)磚頭還是‘補(bǔ)人頭，廉租房應(yīng)該集中建還是配套建，每個(gè)具體的決策都會(huì)影響一大批人。”廣州某大學(xué)一位研究城市規(guī)劃的教授指出。

在“24號(hào)文”中，國(guó)務(wù)院提出了很多細(xì)化的實(shí)施意見(jiàn)，比如對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房中涉及上市交易、回購(gòu)、差價(jià)補(bǔ)償和標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高等關(guān)鍵問(wèn)題有了明確說(shuō)法，對(duì)舊區(qū)改造也提出力戒大拆大建、提倡房屋維修維護(hù)的建議。另外，對(duì)政策落實(shí)有較具體的考核指標(biāo)和工作責(zé)任制度，對(duì)資金來(lái)源和分擔(dān)也有明確交代。

最終的問(wèn)題仍在于落實(shí)。1998年的“23號(hào)文”曾經(jīng)也一度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)適用房在新住房制度中的主體地位，還對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格和利潤(rùn)作了規(guī)定，如“利潤(rùn)控制在3％以下”，政策目標(biāo)是80％左右的居民購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。但后來(lái)的諸多數(shù)據(jù)表明，經(jīng)濟(jì)適用房并沒(méi)有成為以后住房供應(yīng)的主體。

現(xiàn)在的情況是，很多具體措施在某些地方已經(jīng)沒(méi)有改進(jìn)的余地了。以舊屋維修維護(hù)為例，此前就有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)一些城市上世紀(jì)八九十年代的住宅轉(zhuǎn)為廉租房是可行的，遺憾的是這些城市很早前就拆除了這些建筑。而德國(guó)與全國(guó)家庭數(shù)相當(dāng)?shù)某^(guò)3800萬(wàn)套房屋，大量都是舊屋進(jìn)行翻新和改造的。

而就廉租房融資方面來(lái)講，新加坡的經(jīng)驗(yàn)是，發(fā)行廉租房信托并允許其公開(kāi)上市交易。政府負(fù)責(zé)制定廉租房的標(biāo)準(zhǔn)、審批入住資格，并提供租金和稅收方面的補(bǔ)貼；金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)行信托產(chǎn)品和管理信托資金，并負(fù)責(zé)聘請(qǐng)專業(yè)的機(jī)構(gòu)對(duì)所購(gòu)物業(yè)進(jìn)行管理。采用這種方式分散購(gòu)買二手房作為廉租房，政府主導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)作將使社會(huì)資源得到最大化利用，不過(guò)在中國(guó)要實(shí)現(xiàn)這種成熟的金融操作，還需要走很長(zhǎng)的路。

“當(dāng)務(wù)之急是要確定可以享受保障性住房的是哪些人，由哪些部門(mén)來(lái)動(dòng)態(tài)地監(jiān)督他們。在收入誠(chéng)信體系還沒(méi)有建立起來(lái)之前，這已經(jīng)是一個(gè)很棘手的問(wèn)題了?！币晃坏胤浇ㄔO(shè)部門(mén)官員表示。