浦東，改革指向政府

傅學(xué)里

“大家拿電話號(hào)碼本來看一看，有機(jī)構(gòu)在做的事情，政府就別做，社會(huì)能做的交給社會(huì)，政府把核心職能做好就行了”為了勾畫政府與社會(huì)的邊界，浦東新區(qū)一位官員指示干部們研究上海黃頁，以弄明白新區(qū)政府“哪些該干'哪些不該干”。

兩年前，國務(wù)院批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，政府行政體制改革位列頭位，意在克服全能型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的弊病，打造一個(gè)公共服務(wù)型政府，這是“中央賦予上海和浦東的新的戰(zhàn)略使命”。

不久前，一項(xiàng)改革成果經(jīng)由媒體報(bào)道引起了公眾的廣泛注意：浦東所有的街道辦不再承擔(dān)招商任務(wù)?！斑^去街道招商引資很厲害，現(xiàn)在街道不再管經(jīng)濟(jì)，主要精力是為社區(qū)提供服務(wù)?！?/p>

9月20日，在中國浦東干部學(xué)院的一個(gè)培訓(xùn)班上，授課者、上述浦東新區(qū)官員向來自全國各地的廳級(jí)干部們介紹說，浦東將沿著這個(gè)基本思路“一點(diǎn)一點(diǎn)往前面走”，理想模式是“在很大的范圍內(nèi)實(shí)行”。

繼續(xù)“往前面走”，下一站就是區(qū)一級(jí)政府了。事實(shí)上，“服務(wù)政府”四個(gè)字已經(jīng)成為浦東大小官員的口頭禪，只是每往前走一步，都需要改革者擁有“一往無前的勇氣、克難攻堅(jiān)的膽識(shí)和先行一步的銳氣”(習(xí)近平語)。

“斗牛士”轉(zhuǎn)身

開發(fā)浦東原本的預(yù)期是10年再造一個(gè)上海，即到2000年浦東GDP總量達(dá)到500億元，這等于上海1990年的經(jīng)濟(jì)總量，而2000年浦東的GDP總量已經(jīng)達(dá)到1000億元。2006年浦東GDE總量已經(jīng)翻升至2365億元，占上海全市比重的23％?！斑@是一個(gè)改天換地的變化?！逼謻|新區(qū)宣傳部一位官員如是說。

如今的浦東陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)外資銀行林立，中國大陸境內(nèi)一半以上的外資銀行業(yè)務(wù)在這里交易，但1990年陸家嘴還是一派牧野田園風(fēng)光，浦東開發(fā)伊始，上海人“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”。現(xiàn)如今，上海一半以上的進(jìn)出口貿(mào)易在浦東，浦東對(duì)上海經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用已經(jīng)不言而喻，而且不可或缺。17年來，浦東拉動(dòng)上海實(shí)現(xiàn)了年均11％以上的經(jīng)濟(jì)增長率，浦東在上海是名副其實(shí)的“帶頭大哥”。

在成績單里，有2個(gè)數(shù)字最能代表浦東改革開放的成果，一個(gè)是“一棟樓稅收2億元”，另一個(gè)是“一平方公里產(chǎn)值150億元”，前者指的是陸家嘴的“寫字樓經(jīng)濟(jì)”，后者指的是張江高科技園區(qū)，平均一公里每年產(chǎn)值150億元，“比如盛大網(wǎng)絡(luò)公司，普通的幾層樓里，幾千個(gè)年輕人在電腦上畫畫，一年就有3億美元左右的純利潤”。

今年3月31日，上海新任市委書記習(xí)近平在浦東新區(qū)調(diào)研時(shí)說“上海有責(zé)任繼續(xù)當(dāng)好改革開放的排頭兵。”據(jù)浦東新區(qū)官員透露，習(xí)近平要求浦東要做好服務(wù)長三角，服務(wù)全國的工作。浦東官員跟習(xí)近平開玩笑說，浦東就像一個(gè)西班牙斗牛士，拿著紅布把牛(投資者)引來，然后側(cè)身一閃，“牛就奔到昆山，奔到南京、武漢去了”。

毫無疑問，中國需要浦東擁有“斗牛士精神”，即使浦東不愿意，由于土地、人力等要素成本偏高于內(nèi)陸城市，牛們也會(huì)棄它而去，“浦東空心化”曾一度甚囂塵上，這不免讓浦東感到緊張，假如牛都跑了，浦東怎么加。

事實(shí)上，浦東已經(jīng)走到一個(gè)“坎”上，它必須解決核心競爭力的升級(jí)換代問題。從倫敦依靠金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重新崛起的經(jīng)驗(yàn)中，浦東官員早就對(duì)發(fā)展方向形成了共識(shí)——發(fā)展動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。但是，幾年下來浦東一二三產(chǎn)業(yè)的比重基本上維持在“02.50 49.8”的水平，第三產(chǎn)業(yè)徘徊不前，而在倫敦等發(fā)達(dá)城市第三產(chǎn)業(yè)的比重都在70％以上。

究其原因，“我們的干部還不適于為第三產(chǎn)業(yè)營造環(huán)境，提供服務(wù)?！逼謻|新區(qū)一位官員說，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的核心資源是人，“這些人都是文化人，對(duì)環(huán)境很挑剔，對(duì)政府服務(wù)要求很高?！钡谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展，最大的障礙是滯后的行政管理體制。

“人們需要一個(gè)服務(wù)型政府，而不是一個(gè)管制型政府。”中國浦東干部學(xué)院研究室主任劉靖北教授接受采訪時(shí)說，“政府改革的目的就是為了提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，把高端的人才留下，把人心凝聚起來。服務(wù)型政府將是浦東未來的核心競爭力。”

注重終端

“政府改革成為浦東新一輪發(fā)展的內(nèi)在需要，勢在必行、時(shí)不我待。”浦東新區(qū)區(qū)長張學(xué)兵在一次公開演講時(shí)說。

2005年向中央提交申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，浦東的一些提法非常超前，比如“逐步推廣行政審批和政府服務(wù)‘零收費(fèi)”、“探索建立公務(wù)員的職業(yè)化制度”和“探索街鎮(zhèn)層面社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)的有效機(jī)制”等，核心是政府職能轉(zhuǎn)變，將政府職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。

如今兩年多時(shí)間過去，最突出的一項(xiàng)改革成果，即本文開頭提及的街道辦事處職能轉(zhuǎn)變。2007年7月27日，浦東新區(qū)召開“加強(qiáng)政府公共財(cái)政保障，強(qiáng)化公共服務(wù)”情況介紹會(huì)，高調(diào)宣布終止12個(gè)街道辦事處的經(jīng)濟(jì)管理職能，今后“街道干部的工作重心只有一個(gè)就是全力為社區(qū)百姓做好公共服務(wù)”，而街道提供的公共服務(wù)由新區(qū)政府買單。

公共服務(wù)，政府買單，此一行政理念基本上已經(jīng)沒有異議，問題是哪一級(jí)政府來買單?事實(shí)上，街道辦事處自設(shè)立的那一天開始，其主要職能—直是“建設(shè)和管理社區(qū)”，但改革前，“稅源基礎(chǔ)薄弱，我們付出很多努力招商，還是難以滿足近10萬人口的社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)需要?！睎|明路街道黨工委書記吳安橋介紹說。

然而，街道搞招商引資弊端重重。作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，它是城市政府的終端組織，最接近老百姓，如果街道的干部們“搞招商，忙創(chuàng)收”而無暇服務(wù)百姓，久而久之，老百姓將對(duì)政府產(chǎn)生厭惡感，此其一。再者，招商引資很可能導(dǎo)致腐敗，致使老百姓對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)。

“招商引資是腐敗的溫床，這個(gè)不是秘密，權(quán)力為了爭奪資本，權(quán)力腐敗，資本為了牟利爭奪權(quán)力，資本腐敗。兩方面的爭奪交叉在一起，會(huì)蔓延開來，必須通過制度來約束。”復(fù)旦大學(xué)公共管理學(xué)院副院長林尚立教授接受采訪時(shí)說。

這位為政治局講過課的政治學(xué)者告訴記者，基層政府機(jī)構(gòu)招商引資引發(fā)腐敗，影響老百姓對(duì)政府的觀感問題，“中央絕對(duì)知道”，但基層財(cái)政沒辦法解決，只能允許他們招商引資擴(kuò)充稅源，“這是改革中必須付出的成本”。不過，林尚立強(qiáng)調(diào)，“作為一個(gè)政治家，改革者應(yīng)該把這種成本降到最低”。

毫無疑問，財(cái)政實(shí)力是浦東禁止街道招商引資的基礎(chǔ)。數(shù)字顯示，浦東除了每年給國家上繳800億，給上海市上繳300億以外，自己尚余200多億財(cái)政資金，其財(cái)政實(shí)力與成都市相當(dāng)，可以說是中國最富裕的區(qū)級(jí)政府之一。在財(cái)政實(shí)力的保駕護(hù)航下，浦東簡其政，讓其回歸本位。

“政府工作必須注重老百姓的感受，注重終端管理?！币晃黄謻|新區(qū)官員說，“嚴(yán)格講，政府就像一個(gè)服務(wù)企業(yè)?！?/p>

對(duì)此認(rèn)識(shí)，林尚立進(jìn)一步闡述道：“政

治是一種高級(jí)游戲，但是人們創(chuàng)造這個(gè)游戲的目的是什么?政治就是為了滿足人們的生活，保證每一個(gè)人有發(fā)展的空間?！绷謱?duì)浦東12個(gè)街道取消招商引資評(píng)價(jià)積極，那么目前中國城市區(qū)級(jí)政府有沒有可能取消招商引資，專事公共服務(wù)?

“那不會(huì)，時(shí)機(jī)不成熟?！绷稚辛⒄J(rèn)為，區(qū)級(jí)政府還承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政治任務(wù)，“中國經(jīng)濟(jì)正處在高速發(fā)展時(shí)期，全民動(dòng)員發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還需要區(qū)一級(jí)政府創(chuàng)造條件?！钡稚辛?qiáng)調(diào)“方向是對(duì)的”，等中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，市場發(fā)育成熟，將不再需要政府來干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“市場的歸市場”。

“我們根本不敢放松，稍微松一松，GDP增長馬上受影響，上海每年11％以上的增長速度就無法保證?！逼謻|官員感嘆改革之艱難，有如“在游泳中換氣”。從部門割據(jù)到功能區(qū)

“我們是小政府，不好混的，想閑就不要來這里?！逼謻|新區(qū)人事部門的一位官員常常向報(bào)考浦東公務(wù)員的大學(xué)畢業(yè)生重復(fù)這句話。有時(shí)候，他還向別人講述自己曾經(jīng)半個(gè)月沒日沒夜趕工的經(jīng)歷，“浦東公務(wù)員工作量大，大家都很忙，公務(wù)員上班看報(bào)紙下圍棋的事在這里是沒有的”。

浦東新區(qū)的行政區(qū)域，由川沙縣全境，以及楊浦、南市、黃浦3區(qū)的浦東地段組成，1990年開放浦東升格為區(qū)一級(jí)政府時(shí)，開拓者們?yōu)槠謻|勾勒了“小政府、大社會(huì)”的公共治理模式。當(dāng)時(shí)，僅川沙縣政府就有1000多名公務(wù)員，但新區(qū)政府區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)的編制僅為800名(現(xiàn)擴(kuò)充到1080名左右)，只留用了300名原川沙縣政府公務(wù)員。

機(jī)構(gòu)設(shè)置則采用現(xiàn)代政府的“大部委”格局，如經(jīng)濟(jì)委員會(huì)一個(gè)機(jī)構(gòu)就涵蓋了經(jīng)委、外經(jīng)貿(mào)委、外資委、協(xié)作辦、商委等管理機(jī)構(gòu)的職能，如此大大縮減了政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，僅有13個(gè)職能局，與上海其他區(qū)縣相比，機(jī)構(gòu)減少了一半，相當(dāng)于國際同等區(qū)域的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。

與浦東新區(qū)局長們交談，常聽他們說“換頻道”一詞，因?yàn)樗麄円粋€(gè)局長往往對(duì)接市政府幾個(gè)部門，有時(shí)候一天內(nèi)向幾個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，報(bào)告內(nèi)容、對(duì)話方式、言語風(fēng)格都要相應(yīng)調(diào)整。

盡管當(dāng)時(shí)浦東新區(qū)政府改革步伐不可謂不大，但一方面“簡政放權(quán)”具有階段性局限，另—方面“大系統(tǒng)”不變(浦東新區(qū)上有上海市政府各部門和中央各部委)，“地方試點(diǎn)改革在改革中會(huì)往前邁，改革完了它會(huì)回落，適當(dāng)?shù)匦拚?，并適應(yīng)大系統(tǒng)”，“中國改革特性是一波一波的，往前走兩步，退后一步，再往前走兩步，再退后一步，再往前走，這樣一個(gè)漸進(jìn)的過程?！绷稚辛⒎治稣f。為了推動(dòng)浦東改革，上海市政府曾經(jīng)下決心把17項(xiàng)審批權(quán)下放給浦東，然后由浦東慢慢消化和取消。

本輪政府改革，浦東提出打造“現(xiàn)代政府體系”，再次進(jìn)行“政府事務(wù)重組”，大幅度改革行政機(jī)構(gòu)框架。

其中動(dòng)作最大的是設(shè)立了覆蓋全域的六大功能區(qū)，并對(duì)原來政府部門職能進(jìn)行拆分重組，比如原城委和農(nóng)委被“二拆六”，其職能轉(zhuǎn)移到功能區(qū)，“這樣做是為了克服原來部門割據(jù)、效率低下、信息不公開等諸多弊端?！?/p>

六大功能區(qū)作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，有黨委，有行政班子，其設(shè)立并沒有使浦東新增一個(gè)編制，這項(xiàng)改革的關(guān)鍵是對(duì)政府機(jī)構(gòu)、職能的“整合”。本輪政府改革，還有一個(gè)關(guān)鍵詞：減。以行政審批制度改革為例，2006年浦東啟動(dòng)第四輪行政審批制度改革，至今行政審批事項(xiàng)已從最初的724項(xiàng)，減少到200項(xiàng)左右。“一家一家談判，一項(xiàng)一項(xiàng)減掉，很難的，這是一個(gè)非常痛苦的過程。”浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)辦公室的一位官員說。

“不然公務(wù)員這么少，活怎么干?”這位官員說，不需要政府干預(yù)的事，則減；不需要政府掌的“權(quán)”，則放給社會(huì)；不需要政府管理的事務(wù)，則轉(zhuǎn)給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。浦東的NGO、NPO、社工組織等是中國最發(fā)達(dá)的。比如樂群社工服務(wù)社是中國第一個(gè)民間社工組織，羅山市民會(huì)館是中國第一個(gè)市民會(huì)館。它們都是直接承接政府社會(huì)管理職能，面向社區(qū)。而政府購買它們的服務(wù)，這是這兩個(gè)組織得以生存的根本。今年年底，浦東還將出版新區(qū)政府依法行政白皮書。

如今，培育社會(huì)已經(jīng)成為浦東大小官員的口頭禪?！斑@就是多中心治理模式?！眲⒕副苯淌趯?duì)記者說，這需要變革行政主導(dǎo)的資源配置方式，調(diào)整政府與企業(yè)和社會(huì)組織的關(guān)系，使這三方力量分工合作，各司其職，共享權(quán)力，共擔(dān)責(zé)任。然而，這幅“和諧社會(huì)”的圖景能否實(shí)現(xiàn)，全系在政府進(jìn)退之間。一個(gè)社會(huì)之所以需要政府，就是期望通過政府的權(quán)威，節(jié)約交易成本，當(dāng)政府的效能和交易成本等于經(jīng)濟(jì)組織或社會(huì)組織的效能與交易成本時(shí)，政府的職能界限就應(yīng)到此為止。