預(yù)防腐敗局的懸念

王亦白

已經(jīng)過去的2006年，我國掀起了中共十六大以來最強(qiáng)勁的反腐敗浪潮，因涉嫌犯罪被移交司法機(jī)關(guān)處理的黨員干部達(dá)到3000多名，其中受到查處的省部級官員就有10余人之多。反腐敗的形勢日益嚴(yán)峻，腐敗案件頻發(fā)，串案窩案不斷，涉及官員級別越來越高。長此以往，司法機(jī)關(guān)懲處腐敗的壓力將會越來越大，整個社會也會民怨沸騰，不斷累積對執(zhí)政黨的不滿情緒。中央決策層意識到，只有從源頭上治理腐敗，鏟除滋生腐敗的土壤，腐敗問題才能減少群發(fā)態(tài)勢。如果不加強(qiáng)教育和預(yù)防工作，而單單強(qiáng)調(diào)打擊力度，要么一批批官員在利益的誘惑下倒下去，要么極可能出現(xiàn)法不責(zé)眾的情形，有明一代反腐敗的失敗教訓(xùn)即是佐證。這成為建立預(yù)防腐敗的專門機(jī)構(gòu)的契機(jī)，于是最高層次的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》于2005年應(yīng)運(yùn)而生，按照設(shè)計(jì)好的時間表，該體系基本框架預(yù)期在2010年建成，國家預(yù)防腐敗局的設(shè)置是其中的一個必要環(huán)節(jié)。

中紀(jì)委副書記、秘書長干以勝2月13日在國新辦發(fā)布會上透露，為了加大預(yù)防腐敗的力度，中國將組建成立國家預(yù)防腐敗局；隨后的“兩會”期間，又有中紀(jì)委高官表示，國家預(yù)防腐敗局的“三定”方案已獲中央編制委員會批準(zhǔn)，只是具體掛牌和運(yùn)作時間尚未確定?？梢钥吹?，目前由于職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等問題已基本解決，國家預(yù)防腐敗局向正式成立邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，這對2007年乃至十七大之后的反腐安排都將產(chǎn)生重要影響。

他山之石及中國的回應(yīng)

從世界范圍來看，大多數(shù)國家和地區(qū)都在不斷健全自身的反腐敗機(jī)制，在反腐敗工作中日益以通過教育和預(yù)防遏制貪污腐敗為工作中心。有關(guān)預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu)設(shè)置，主要有三種模式。一是，未建立專門的反腐敗機(jī)構(gòu)更遑論預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，國家監(jiān)督職能部門身兼查處和預(yù)防腐敗雙重職能，廉政監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行正常，如美國的司法部、日本的檢察廳，英國和瑞典的議會監(jiān)察專員公署、芬蘭的行政監(jiān)察專員公署。二是，專門的反腐敗組織兼具預(yù)防功能，不少國家和地區(qū)設(shè)立了專門的反腐敗組織，在其反腐敗職能中包括了預(yù)防腐敗工作，比如香港廉政公署、新加坡貪污調(diào)查局、泰國反腐委員會、印度中央廉政委員會、韓國直屬總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗委員會等，美國還在參議院內(nèi)建立規(guī)范和品行特別委員會、在眾議院建立道德委員會司職對議員貪腐案件的查處。三是，設(shè)立專業(yè)的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，法國設(shè)立的預(yù)防貪污腐敗中心，目前是全球唯一的預(yù)防腐敗中心。

成立于1993年的法國預(yù)防貪污腐敗中心，掛靠于法國司法部，是一所專職的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，受法國總理直接領(lǐng)導(dǎo)，擁有完全獨(dú)立的工作自由。該中心現(xiàn)有工作人員15名，任期4年、定期輪換，分別是來自有關(guān)專業(yè)司法和政府部門的專家，不同的職業(yè)背景有助于中心全面掌握不同領(lǐng)域的腐敗情況。中心的基本任務(wù)是通過媒體報(bào)道、個人揭發(fā)、司法案例和專業(yè)研究等途徑收集不同公共部門中有關(guān)貪污腐敗的信息，分析案件類型，總結(jié)反腐經(jīng)驗(yàn)，評估利用新科技手段進(jìn)行腐敗的可能性?？紤]到很多公共部門都可能受到腐敗侵襲，中心的工作內(nèi)容既關(guān)注受普遍關(guān)注的領(lǐng)域，也在一些貌似較“清水”的領(lǐng)域觀察和發(fā)現(xiàn)新的腐敗形式，并且憑借其專業(yè)知識接受有關(guān)部門請求，提供有關(guān)反腐敗方面的咨詢。此外，中心還通過國際合作來實(shí)現(xiàn)防腐，多次參加有關(guān)國際組織的反腐敗聯(lián)合行動，到東歐、北歐等國家以及南美、非洲等地區(qū)介紹法國打擊腐敗特別是預(yù)防腐敗的做法和經(jīng)驗(yàn)。

我國成立國家預(yù)防腐敗局屬于上述的第三種模式，是對國內(nèi)反腐敗形勢和世界反腐敗趨勢的一個回應(yīng)，也是與國際接軌、履行《聯(lián)合國反腐敗公約》成員國的義務(wù)。我國于2005年經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)正式加入《聯(lián)合國反腐敗公約》。公約的一個鮮明特色就是注重預(yù)防，其第二章的兩個條目專門提到“預(yù)防腐敗政策”，其中第六條明確規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律制度的基本原則，“確保設(shè)有一個或酌情設(shè)有多個機(jī)構(gòu)”以預(yù)防腐敗，并賦予這些機(jī)構(gòu)“必要的獨(dú)立性”，以及“必要的物資和專職工作人員”。因此，成立預(yù)防腐敗局已屬“箭在弦上，不得不發(fā)”，再討論該機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性已無實(shí)際意義，更重要的是借鑒法國預(yù)防貪污腐敗中心等的經(jīng)驗(yàn)，如何建立和建立怎樣的預(yù)防腐敗局。

雖然此前我國的預(yù)防腐敗職能在有關(guān)部門中已有涉及，比如中紀(jì)委、監(jiān)察部系統(tǒng)的宣教室、黨風(fēng)室、糾風(fēng)室等，還有檢察院系統(tǒng)的職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)關(guān)；但由于相關(guān)部門職能交叉、責(zé)任不明，導(dǎo)致它究竟是黨的、政府的還是司法機(jī)關(guān)的職能無從得知，反腐敗各系統(tǒng)之間相互脫節(jié)，使得預(yù)防腐敗工作的開展無規(guī)劃、無秩序、無效力直至虛無化。因此，在目前中紀(jì)委牽頭、監(jiān)察部和紀(jì)委合署辦公的反腐格局下，即將成立的國家預(yù)防腐敗局應(yīng)把分散在不同部門的預(yù)防腐敗職能，進(jìn)行一種有效整合和提升，統(tǒng)一行使以下權(quán)能：教育宣傳反腐政策、反腐理念、反腐措施，引導(dǎo)黨員干部不愿腐敗、不敢腐敗，引導(dǎo)群眾通過民主監(jiān)督使得腐敗行為無處藏匿；進(jìn)行反腐倡廉的制度建設(shè)、機(jī)制和體制創(chuàng)新，使得黨員干部腐敗不了；在不介入具體執(zhí)法活動、不針對具體個人的基礎(chǔ)上，針對不同部門、不同領(lǐng)域研究、分析和診斷問題，提出方案和對策，并對實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評估。

防腐機(jī)構(gòu)需要謹(jǐn)防的幾個問題

成立“國家預(yù)防腐敗局”，當(dāng)然需要借鑒國際上一些有效的預(yù)防腐敗的做法；同時，中國有特定的國情和法治環(huán)境，很可能遭遇一些特別的困難和問題。在準(zhǔn)確定位為預(yù)防腐敗的宣傳教育、腐敗可能性分析、腐敗線索提供和監(jiān)督制度擬定機(jī)構(gòu)而非直接調(diào)查、懲處腐敗的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，國家預(yù)防腐敗局應(yīng)謹(jǐn)防機(jī)構(gòu)膨脹化、權(quán)力擴(kuò)張化、實(shí)施作秀化。

由于反腐敗工作在當(dāng)下之中國已成為一個政治任務(wù)，可以想見在工作便利性需求與“貫徹落實(shí)”需要的政治語境中，在“國家預(yù)防腐敗局”這個國家級專門機(jī)構(gòu)成立之后，各級地方政府將亦步亦趨地“依葫蘆畫瓢”，省里、市里甚至每個縣都要成立相應(yīng)級別的預(yù)防腐敗局。雖然現(xiàn)在關(guān)于國家預(yù)防腐敗局的“三定”方案還語焉不詳，具體的公務(wù)員數(shù)量尚未可知，而隨著各地的認(rèn)真貫徹，一層一級地設(shè)下來，不知又將衍生出多少大大小小的官員，這意味著龐大的開支，所增加的監(jiān)管成本不容小覷。但是，一個機(jī)構(gòu)在中央或省級設(shè)定的必要性，是否一定能推演出在下一級設(shè)置的必要？“三定”方案的科學(xué)性，是否應(yīng)當(dāng)考慮到各地發(fā)展水平的差異性？君不見，在我國歷次機(jī)構(gòu)改革中均出現(xiàn)了“法定膨脹”的惡性循環(huán)。因此，我們需要對預(yù)防腐敗局可能出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)縱向膨脹未雨綢繆，防微杜漸。

此外，我國很多政府部門都有自己的直屬機(jī)構(gòu)、掛靠單位和各種臨時機(jī)構(gòu)，形成了類似“家族制”的現(xiàn)象，預(yù)防腐敗局也要杜絕通過增加和擴(kuò)大自己下屬機(jī)構(gòu)的橫向膨脹傾向?；蛟S，在全球獲得極大美譽(yù)的法國預(yù)防貪污腐敗中心只有15名工作人員以及香港廉政公署防止貪污處只有幾名員工的事實(shí)應(yīng)當(dāng)成為我們的借鏡，何不見“賢”思齊？

國家預(yù)防腐敗局是對不同部門預(yù)防腐敗職能的重新整合，原來紀(jì)檢、監(jiān)察部門承擔(dān)預(yù)防腐敗職能和檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)隨之作相應(yīng)的調(diào)整和撤消，這是反腐格局調(diào)整后首先必須予以厘清的，否則將造成機(jī)構(gòu)重疊、“多頭并舉”的局面，最終勢必造成推諉扯皮或爭權(quán)奪利。同時，國家預(yù)防腐敗局的成立意味著我國反腐敗策略上教育、預(yù)防和調(diào)查、懲處相分離的趨勢。

原先反腐敗實(shí)踐中，紀(jì)檢、監(jiān)察部門身兼預(yù)防和調(diào)查雙重職能，紀(jì)檢、監(jiān)察官員包攬了腐敗案件的接受舉報(bào)和立案調(diào)查的權(quán)力，其所掌控的對腐敗舉報(bào)立案與否的“篩選”權(quán)成為一種備受詬病的尋租方式；更有甚者，有的紀(jì)檢官員為從立案調(diào)查權(quán)中牟利，通過慫恿舉報(bào)來敲詐有關(guān)當(dāng)事人，湖南郴州便曾發(fā)生類似的案件。上述現(xiàn)象所造成的社會反響極其惡劣，危及我國反腐敗工作的正常進(jìn)行，從而不得不直面誰來反“反腐敗”者的腐敗這樣無奈的繞口令式的問題。因此，要防止國家預(yù)防腐敗局的權(quán)力不正當(dāng)?shù)貜慕逃?、預(yù)防向調(diào)查、懲處進(jìn)行滲透和擴(kuò)張，一旦如此，反腐格局調(diào)整的初衷將事與愿違，反腐敗工作又將遭遇倒退。“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，國家預(yù)防腐敗局既要做到讓自身教育、預(yù)防的權(quán)力不被調(diào)查、懲處的權(quán)力蠶食，也要做到教育、預(yù)防的權(quán)力不向調(diào)查、懲處的權(quán)力任意延伸，也許在當(dāng)前各部門千方百計(jì)擴(kuò)權(quán)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中很難做到，但這無疑是必須的。

時下的中國，不少好的政策舉措在實(shí)施時流于形式，所謂的貫徹落實(shí)要么以文字材料對文件要求，靠的是筆頭功夫；要么是強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)，政績考核也依賴于各種各樣的數(shù)據(jù)。以預(yù)防腐敗而論，一方面，目前諸如“從源頭上預(yù)防和治理腐敗”、“從側(cè)重打擊轉(zhuǎn)為標(biāo)本兼治”等說法在各級領(lǐng)導(dǎo)講話和眾多文件中已成為流行政治話語，但究竟怎么開展預(yù)防腐敗，并無一套系統(tǒng)而成熟的規(guī)定，這項(xiàng)帶有一定探索性質(zhì)的任務(wù)很容易讓地方無從下手，很容易走向讀讀文件、編編材料、做做表面文章等簡單化、形式化的通病。另一方面，由于防腐成效很難在短期內(nèi)進(jìn)行準(zhǔn)確的量化評估，而負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗工作的官員有其政績顯化需求，上級衡量反腐業(yè)績也容易按老思路考察數(shù)字上的“硬指標(biāo)”，如此一來，中央再怎樣強(qiáng)調(diào)“預(yù)防與打擊并重”，也可能無法阻止各地自愿追求立案和查處等數(shù)字上的漂亮、從而墮入“重打擊輕預(yù)防”的誤區(qū)。設(shè)立國家預(yù)防腐敗局要擺脫以往政策落實(shí)中的習(xí)慣性窠臼，建立一套全新的預(yù)防腐敗工作業(yè)績的評價體系，以謹(jǐn)防在具體實(shí)施中流于形式而以作秀告終。

此外，還要引檢察機(jī)關(guān)一度推行的“預(yù)防職務(wù)犯罪基地”實(shí)踐以為戒，檢察機(jī)關(guān)對于成為“預(yù)防職務(wù)犯罪基地”的單位，在其腐敗事發(fā)后，往往為維護(hù)顏面而“大事化小、小事化了”地從輕處理、“防而不打”，檢察機(jī)關(guān)與“預(yù)防職務(wù)犯罪基地”一定程度上演變?yōu)榭v容腐敗的利益聯(lián)盟；預(yù)防腐敗局要堅(jiān)決防止自身墮落為涉嫌腐敗單位或腐敗者的保護(hù)傘。

制度比機(jī)構(gòu)更重要

國家設(shè)立預(yù)防腐敗局凸顯了構(gòu)建完備的反腐敗體系的努力，也彰顯了從制度上尋找反腐根源的努力。但是，新機(jī)構(gòu)的設(shè)置也只是制度的一部分，不能將其視為反腐敗的最終結(jié)果。我國掀起的反腐敗浪潮不可謂不大，機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)力的投入不可謂不多，但依然是“前腐后繼”，這不能簡單化地歸因于缺少一個機(jī)構(gòu)，或者恰恰證明的是，腐敗的多少、反腐敗的成效和機(jī)構(gòu)設(shè)置與否沒有必然的聯(lián)系。因?yàn)闊o論怎樣強(qiáng)勢的機(jī)構(gòu)，在特定權(quán)力格局與制度性腐敗環(huán)境下，仍可能無力回天。

自十六大以來，胡錦濤總書記曾多次強(qiáng)調(diào)：“依靠制度懲治和預(yù)防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑?！苯衲辍皟蓵逼陂g，溫家寶總理在答中外記者問時指出:“解決這個問題，首先還得從制度上入手……就是要推進(jìn)政治體制改革，減少權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，加強(qiáng)人民對政府的監(jiān)督?！毙旁账寡裕?/p>

從相對宏大的視野來看，減少權(quán)力過分集中的現(xiàn)象無外乎如次幾點(diǎn)。其一，適當(dāng)分權(quán)，合理配權(quán)。改變現(xiàn)行體制下一把手權(quán)力太大且不受監(jiān)督的局面，建立起科學(xué)民主的決策機(jī)制，賦予紀(jì)委、監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)以及即將設(shè)立的預(yù)防腐敗局獨(dú)立處置權(quán)而使其確有作為。其二，依法用好權(quán)力，打造透明政府。將公共權(quán)力的行使置于陽光之下，重大項(xiàng)目審批、重大經(jīng)濟(jì)決策等事項(xiàng)，都必須公開、公正和透明，讓聽證等行政程序機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有作用，而不是走走過場，為政府行為的合法化作嫁衣裳。其三，健全民主監(jiān)督機(jī)制。要讓各級人大、政協(xié)在監(jiān)督中真正“硬”起來，將公共部門和政府官員置于群眾和輿論監(jiān)督的汪洋大海之中，2006年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的案件有46.2%來源于信訪舉報(bào)就體現(xiàn)了民主監(jiān)督的效用。其四，建立官員對“下”負(fù)責(zé)的機(jī)制。改變造成官員“只對上不對下”局面的人事任免機(jī)制，讓群眾的監(jiān)督與手中的選舉權(quán)有效結(jié)合起來，迫使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)必須向選舉他們的群眾負(fù)責(zé)。最后，構(gòu)建更加嚴(yán)密的懲戒機(jī)制。腐敗的高收益和查處的低概率現(xiàn)象應(yīng)予糾正，使少數(shù)官員的僥幸心理破滅，通過讓腐敗者承擔(dān)高成本督促其自律，否則利益驅(qū)動的作用遠(yuǎn)大于腐敗懲戒的約束力。

然而，任何高妙的理念、宏大的機(jī)制都要經(jīng)由細(xì)小制度切實(shí)實(shí)現(xiàn)。這些制度總是具體而微、種類繁多，我們姑且“犖犖大者，舉其數(shù)端”。一是官員活動記錄制度。這個由新加坡首創(chuàng)的制度，要求公職人員以書面形式記錄下每天的公務(wù)活動和與公務(wù)有關(guān)的私人交往，尤其必須記下其中有違清廉的事項(xiàng)，作自我對照和供上級審查之用，若有隱瞞作假，即予處罰；它有利于促進(jìn)官員自律，有助于預(yù)防腐敗行為的發(fā)生。二是禮品限制制度。禮品是一個極其寬闊的灰色地帶和能量巨大的腐敗源泉，不少國家都對公職人員的禮品收受作出了相當(dāng)嚴(yán)格的限定，明確規(guī)定可接受禮品的價值上限，要求不能向上級官員贈送禮品，也不能接受比自己工資低的工作人員的禮品，違反者予以開除或構(gòu)成犯罪。三是責(zé)任連坐制度。上級官員對于直接領(lǐng)導(dǎo)的下級官員的腐敗等重大違規(guī)行為負(fù)有連帶責(zé)任，推薦官員人選的人對其所推薦上去的官員所犯的腐敗等重大違規(guī)行為也負(fù)有連帶責(zé)任，各國以主動請辭的方式承擔(dān)連坐責(zé)任已經(jīng)成為一種慣例。四是放心舉報(bào)和鼓勵舉報(bào)制度。香港廉政公署在多處設(shè)有24小時的報(bào)案中心，所有投訴均會保密，泄密者將受到法律追究，以確保投訴者無后顧之憂，并且這些投訴將列入不經(jīng)“篩選”的報(bào)告之中，供隨時展開調(diào)查；有的國家還制定了舉報(bào)獎勵制度，保證言路暢通，以鼓勵民眾對腐敗現(xiàn)象和腐敗分子的舉報(bào)工作。

前幾年國內(nèi)出版過一本書《總統(tǒng)是靠不住的》，同樣，機(jī)構(gòu)也是靠不住的。制度，只有建立起完備的制度并不折不扣地執(zhí)行，反腐敗才能真正進(jìn)行到底，政治清明、官員廉潔也才真正可期。