長寧模式：難事不出門

梅瓔迪

長寧區(qū)所有9街1鎮(zhèn)全部設(shè)立專業(yè)化調(diào)解機構(gòu)，采用政府出資購買服務(wù)的方式，免費面向社區(qū)人民，構(gòu)筑起民間調(diào)解疑難糾紛的第一道堅固屏障。

"小事不出居村，大事不出街鎮(zhèn)，難事不出長寧"，2003年起長寧區(qū)領(lǐng)全市之首，率先改革人民調(diào)解制度，設(shè)立居村委?街鎮(zhèn)?區(qū)三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，使這一延續(xù)半個多世紀的中國特色的調(diào)解制度在新時期又被賦予了新的活力和新的生命。

三級網(wǎng)絡(luò)

"10萬人民調(diào)解員，辦不好一件動遷案"。坊間流傳的這句戲謔雖有言過夸大之嫌，但卻折射出當(dāng)下人民調(diào)解的尷尬處境。過去，一個樓組長?居委衛(wèi)生干部都可能是人民調(diào)解員，在"熟人社會"的石庫門弄堂里"買老爺叔一個面子"就能解決的鄰里糾紛，放至今時今日，在面對內(nèi)容更為多樣復(fù)雜的各類民間糾紛時，不具有專業(yè)素養(yǎng)?不專職從業(yè)的人民調(diào)解員就顯得捉襟見肘。

2003年長寧區(qū)司法局對全區(qū)進行了一次摸底調(diào)查，結(jié)果之糟糕令人吃驚。街鎮(zhèn)調(diào)解人員年流動率在30%以上，身兼數(shù)職的高達89%，學(xué)歷大多只有初高中。長寧區(qū)司法局張謝定副局長決定試點當(dāng)時各類矛盾糾紛集中的江蘇路街道，設(shè)立全國首家街鎮(zhèn)專業(yè)化人民調(diào)解工作室，由全國模范調(diào)解員李琴任負責(zé)人。"工作室調(diào)解糾紛取得令人刮目的績效，政府每年用于購買服務(wù)的資金也在上升。"長寧區(qū)司法局基層科科長趙明霞說，今年政府準備購買服務(wù)的資金已經(jīng)上升到17萬元。

"找律師?上法院，贏了官司也輸盡了人情。"人民調(diào)解員深知社區(qū)基層矛盾的解決，依托法理辦事是基礎(chǔ)，更上一層的是合情合理的調(diào)解，情與法的相輔相成是和諧社會的主要構(gòu)成。"拆遷矛盾?物業(yè)矛盾，很多現(xiàn)代社會的矛盾交織在一起，在沒有出現(xiàn)專業(yè)人民調(diào)解機構(gòu)前，政府有相當(dāng)一部分精力被民間糾紛牽制，沒有精力去發(fā)展主線。"張謝定說，工作室成立后，街道馬上就從這種困境中解脫出來，把更大的力氣花在了發(fā)展上。通過1年試點，成效馬上就出現(xiàn)了。2004年，人民調(diào)解工作室模式快速向全區(qū)其他街鎮(zhèn)鋪開，至2006年長寧區(qū)所有9街1鎮(zhèn)全部設(shè)立專業(yè)化調(diào)解機構(gòu)，采用政府出資購買服務(wù)的方式，免費面向社區(qū)人民，構(gòu)筑起民間調(diào)解疑難糾紛的第一道堅固屏障。

化解糾紛的最后底線是法律，一旦進入訴訟程序，鄰里關(guān)系將徹底破裂。為此，長寧區(qū)在法院再一次為糾紛雙方設(shè)立防線，尋找最后和解的機會。2003年6月6日長寧區(qū)在法院設(shè)立了全國第一家專業(yè)化人民調(diào)解機構(gòu)---區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會窗口，向起訴至法院的當(dāng)事人征詢暫緩立案，申請調(diào)解，調(diào)解不成由法院審查立案。對于屬于第一次起訴的離婚案件?小額債務(wù)?家庭鄰里間的損害賠償?shù)?類糾紛在征得當(dāng)事人同意后，暫不予立案，施行調(diào)解。人民調(diào)解窗口建立至2006年年底，共調(diào)解處理各類糾紛3343件，調(diào)解成功3110件，成功率達到93%。

"訴訟前置"

社會對糾紛解決機構(gòu)的基本要求是有公信力?權(quán)威性，其裁決結(jié)果應(yīng)得到國家認可。然而長久以來人民調(diào)解是否具有法律效力一直存在爭議。傳統(tǒng)模式下的人民調(diào)解僅憑口頭約定，在尚未構(gòu)建誠信社會階段，大量"反水"和拒不執(zhí)行情況挑釁著人民調(diào)解的權(quán)威。

"為改革人民調(diào)解制度，使調(diào)解協(xié)議書具備法律效力的進程奮斗了好多年。"張謝定說，2002年9月，最高人民法院和司法部相繼出臺《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，明確人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)和效力，促進了人民調(diào)解和民事訴訟兩項制度的有機銜接。在簽訂協(xié)議書后一方如反悔，法院審理就將針對調(diào)解協(xié)議書內(nèi)容，不再額外進行重復(fù)調(diào)查。這一制度的確立推動了人民調(diào)解在新時期質(zhì)的飛躍，發(fā)揮更大的作用，并將成為化解各種糾紛的首選方式。

長寧區(qū)在將人民調(diào)解制度推向縱深的同時，對現(xiàn)行法律法規(guī)也提出了突破和修改的要求。在我國民訴法中，民間糾紛部分沒有制定"人民調(diào)解訴訟前置"程序。即便在區(qū)法院設(shè)立的區(qū)聯(lián)調(diào)委人民調(diào)解窗口，都必須征求當(dāng)事雙方自愿才可進行調(diào)解。然而縱觀西方訴訟制度相對完備的國家，都設(shè)立了"訴訟前置"程序，用法律形式規(guī)定某些領(lǐng)域的案件必須經(jīng)過前置調(diào)解，只有在調(diào)解不成的前提下才可進入訴訟程序。張謝定提出，我國法律可以在涉及婚姻家庭等領(lǐng)域的糾紛中設(shè)置"人民調(diào)解訴訟前置"，不僅對于糾紛的解決起到柔性化解作用，而且對于節(jié)約國家司法資源都大有裨益，應(yīng)該是今后法律修訂的一個發(fā)展方向。