公積金濟(jì)富不濟(jì)貧？

郇　麗

住房公積金制度推行10多年，中低收入者的“購房難”并未明顯緩解，反而被質(zhì)疑日益滑向了實(shí)際操作中的“濟(jì)富”

今年5月世界銀行發(fā)布的一份《中國經(jīng)濟(jì)分析報(bào)告》中指出，中國城鎮(zhèn)實(shí)行的住房公積金，可以用來為中低收入群體提供能承受的住房融資，但主要是使收入較高的家庭受益，大部分非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)的中低收入者無法參加公積金，實(shí)際從中受益的群體，是城鎮(zhèn)人口的一小部分。

公積金貸款為何被收緊

9月4日,浙江省直公積金管理中心宣布，從8月下旬開始，暫停房齡20年以上的二手房及杭州郊區(qū)住房的公積金貸款申請。同時，對二次貸款時間進(jìn)行限制——購房者如果在今年9月1日還清了首次公積金貸款，若還要申請二次貸款必須到2008年9月1日以后。

這一新政旋即引來諸多非議，住房公積金管理中心被指責(zé)“嫌貧愛富”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州二手房源中，20年以上老房子的比例約15%，“暫停房齡20年以上的二手房及杭州郊區(qū)住房的公積金貸款申請”，等于將中低收入者關(guān)在了門外。

記者了解到，浙江省公積金緊縮政策，主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)毓e金存在入不敷出現(xiàn)象。浙江省直公積金管理中心公積金科科長程愛華說，今年以來，職工購房大量增加，近期已出現(xiàn)排隊(duì)申請公積金貸款的現(xiàn)象，公積金存貸比，已經(jīng)接近警戒線。

今年以來，浙江全省均出現(xiàn)了不同程度的公積金資金緊張，嘉興規(guī)定，夫妻單方或單身職工公積金貸款額度上限由現(xiàn)行25萬元調(diào)至20萬元。紹興市規(guī)定，市區(qū)及紹興縣職工的住房公積金貸款最高限額下調(diào)10萬，雙職工從50萬下調(diào)為40萬、單職工下調(diào)為25萬，并規(guī)定，1戶家庭原則上5年內(nèi)只能享受1次住房公積金抵押貸款，且累計(jì)貸款次數(shù)不得超過2次。

湖州、舟山等市對公積金貸款則實(shí)行排隊(duì)輪候制。

無獨(dú)有偶，收緊公積金貸款的還有南京市。

根據(jù)南京市公積金管理新規(guī)，從2007年9月1日起，居民購買第二套房暫時不可采用公積金貸款，夫妻雙方有一方曾辦理過公積金貸款的，再購房也暫不辦理公積金貸款；同時，住房公積金貸款計(jì)算公式中的個人還貸能力系數(shù)，由原0.3調(diào)整為0.2——也就是說，過去能做公積金貸款15萬元的，調(diào)整后只能貸到10萬元。

記者了解到，南京市停止對二次購房提供公積金貸款，已不是該市今年以來第一次調(diào)整公積金政策了，年初，南京公積金管理中心曾規(guī)定單價在1萬元/平米的住房暫停公積金貸款。

對于出臺這樣的規(guī)定，江蘇省公積金監(jiān)管辦主任卞敬禮解釋說，目前，公積金繳存的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上放貸的步伐，公積金“水庫”里沒有那么多水，要保證其他未動用過公積金的繳存人能及時貸到款，同時考慮到資金的流動性和安全性。

南京市公積金管理中心貸款處宋處長也表示，并非對第二套住宅限制，只是希望通過這個政策告誡那些反復(fù)使用公積金買房的人少打公積金的主意。

據(jù)公開報(bào)道，2007年南京市政府給市公積金管理中心定的貸款指標(biāo)僅為45億元。但是相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至6月底，南京市歸集公積金22.96億元，發(fā)放的貸款總額高達(dá)24.5億元，貸款額超出歸集額1.54億元，而且比半年指標(biāo)22.5億元也超出2億元。

南京蘇鼎研究所所長宋堅(jiān)證實(shí)，南京市公積金上半年指標(biāo)已經(jīng)用完且超支。

2000億元公積金“沉睡”銀行

實(shí)際上，公積金的使用低效一直被社會所非議，在江浙突然放量，甚至于被限制，事出何因？

記者采訪到的多名專家分析說，近期的因素是：在央行年內(nèi)第四次加息后，公積金貸款的優(yōu)勢放大明顯。

今年8月21日，央行第四次加息后，個人住房公積金貸款（5年以下）的利率從4.50%提高到4.59%，整存整取定期存款（3年期）利率由4.68%提高到4.95%，首次出現(xiàn)公積金貸款利率與存款利率“倒掛”的現(xiàn)象。

據(jù)測算，若以5年期以上公積金貸款利率為5.04%，商業(yè)貸款利率為7.56%，兩者利差達(dá)2.52%。若按商業(yè)貸款8.5折的浮動優(yōu)惠利率計(jì)算，仍然相差1.39%。

不過，公積金使用率普遍不高已經(jīng)是持續(xù)了很長時間的事實(shí)。據(jù)建設(shè)部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2006年末，全國公積金個人貸款余額只占繳存余額的48.34%，銀行大約有高達(dá)2000億元的凈沉淀住房公積金。

而另一個數(shù)據(jù)說，去年全國發(fā)放個人住房貸款171萬筆，僅相當(dāng)于累計(jì)個人住房貸款的四分之一。

建設(shè)部政策研究中心副研究員文林峰也介紹說，近年來，全國住房公積金使用率一直徘徊在50%～60%之間。而且地區(qū)間差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的城市，使用率最高的超過80%，最低的還不到30%。

建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至去年底，天津、浙江、上海、江蘇、福建、北京等地區(qū)使用率超過80%。

央行的數(shù)據(jù)也大同小異：到2006年底，全國公積金沉淀資金為1945.8億元，占繳存余額的24.7%。

原本為百姓安居錢的住房公積金，緣何“沉睡”在銀行？文林峰認(rèn)為，原因之一是，各地房價差異巨大，但住房公積金區(qū)域間不可流通，造成一些地區(qū)公積金供不應(yīng)求，需要嚴(yán)格控制貸款額度，另一些地區(qū)又大量閑置。

譬如，眾多中小城市的房價平均水平較低，購房者一般都通過自籌資金一次性付款，在這樣的地區(qū)公積金只存不用，使用效率明顯偏低。

記者另從北京市住房公積金管理中心了解到，截至2006年底，北京市住房公積金累計(jì)歸集1131.38億元，其中有205億元處于沉淀狀態(tài)。

而社科院金融研究所金融研究室副主任尹中立認(rèn)為，公積金貸款利用率之所以比較低，主要是歸集資金太少、額度太低，如今房價的上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公積金的歸集規(guī)模。按照之前公積金貸款所規(guī)定的貸款額度，在北京、上海等地買不到什么房子，因此公積金起不到太大作用。

南京市公積金管理中心的宋處長也表示，收緊公積金政策也表明在當(dāng)?shù)毓e金歸集規(guī)模并不“富余”。

記者了解到，就在限制二次購房使用公積金制度出臺幾天之后，南京市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了一份《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金歸集工作的意見》，對住房公積金的歸集方式進(jìn)行調(diào)整，目標(biāo)是讓全市所有的普通職工都建立起住房公積金賬戶。

去年，南京市已繳存公積金的職工人數(shù)為100多萬，但該市所有法人單位的從業(yè)人員卻超過了200萬，也就是說，有近半數(shù)的職工在住房公積金制度之外。

而江蘇、浙江均為國內(nèi)較早啟動住房公積金的省份，歸集率還算相對比較高的地區(qū)。

畸形的“合作的競爭關(guān)系”

1994年7月，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(即“國發(fā)43號文”)頒布，中國開始全面推行住房公積金。

但公積金制度運(yùn)行13年來，卻遭遇了與商業(yè)銀行之間的競爭。

個人住房貸款是商業(yè)銀行最優(yōu)質(zhì)的品種——房地產(chǎn)開發(fā)商在獲得銀行商業(yè)貸款時，往往已與銀行達(dá)成“捆綁協(xié)議”，銀行要求開發(fā)商在做購房貸款時，必須推介銀行自營性貸款。

相反，一些住房公積金管理中心對辦理住房公積金貸款積極性并不高。其中的原因是將資金用于購買國債或銀行大額存款，要比為個人辦理貸款省事、安全得多。

對于商業(yè)銀行來說，公積金貸款也沒有多少吸引力，一是，公積金貸款對項(xiàng)目要求高，要求必須封頂；二是，銀行不愿意忙了半天卻為公積金管理中心服務(wù)。

記者了解到，公積金存在銀行的利息，以及個人還款利息均為公積金管理中心所有，中心只是拿出利息的5%給托管銀行作為手續(xù)費(fèi)，而銀行用自有資金做出的每筆商業(yè)貸款則可以獲得全部利息。

記者了解到，銀行在辦理同樣金額的按揭業(yè)務(wù)時，兩者間利息收入相差可達(dá)20多倍。

對許多地產(chǎn)商而言，對推薦公積金貸款也沒有太多興趣，理由是手續(xù)太麻煩，辦理時間長，不利于資金回籠。

一位開發(fā)商對記者表示，現(xiàn)在很多開發(fā)商的土地和房屋都是抵押給銀行或者是銀行提供前期支持，后期開發(fā)商當(dāng)然要對銀行有所回報(bào)，公積金又沒有給開發(fā)商提供支持。

北師大管理學(xué)院教授董藩認(rèn)為，公積金受青睞的原因是貸款利率比商業(yè)貸款低了1%以上，但公積金管理中心與商業(yè)銀行卻形成了畸形的“合作的競爭關(guān)系”。

當(dāng)然，購房人并不像地產(chǎn)商和銀行一樣忘卻了公積金貸款，中大恒基市場研究部調(diào)查顯示，購房者中有95.08%的人愿意辦理公積金貸款，盡管這些人中最終能夠辦成公積金貸款的只占31.4%。

2007年上半年，北京二手房按揭中公積金貸款的比例甚至不到1%。

當(dāng)商業(yè)貸款積極擠占公積金貸款市場份額的時候，許多市民連首次購房都不曾求助于公積金。一邊是公積金歸集規(guī)模不大，蓄水池水不滿夠多，一邊又是沉淀比例愈來愈高，業(yè)內(nèi)人士分析說，百姓“安居錢”正在陷入“沉淀”的怪圈。

建設(shè)部政策研究中心副研究員文林峰表示，最大的問題還是只能購買不能用于租賃，買不起房子的家庭，永遠(yuǎn)也享用不到自己長年繳存的住房公積金，只能到退休時全額領(lǐng)取。但是，相對的低存低貸，實(shí)質(zhì)上是讓低收入家庭承受利息損失。

文林峰表示，雖然明文規(guī)定公積金可以用于自建或維修，但在城市居民中，有條件自建的很少，申請維修貸款，又涉及到多項(xiàng)證明，因此，實(shí)際應(yīng)用于后兩項(xiàng)的也很少。

濟(jì)貧還是濟(jì)富

6月27日，國家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，對1986萬人的住房公積金繳存情況統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，其中10%繳納較多公積金的人，每個月繳1572元，10%繳納較少的人只繳54元。

報(bào)告指出，中高收入群體從公積金中受益更大，而低收入群體的居住條件卻沒有因此改善。

國家審計(jì)的報(bào)告還顯示，32個城市住房公積金貸款發(fā)放和公積金提取情況顯示，2005年住房公積金個人貸款的44.9%發(fā)放給了排在繳存額前20%的高收入人員，排在繳存額后20%的低收入人員僅得到3.7%的貸款。

公積金由制度設(shè)計(jì)中的“濟(jì)貧”日益滑向?qū)嶋H操作中的“濟(jì)富”，專家認(rèn)為源自制度設(shè)計(jì)本身。

按照規(guī)定，職工和單位公積金繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%，原則上不高于12%。理論上，這個可浮動機(jī)制能向低收入群體傾斜，可現(xiàn)實(shí)中，一些效益好的企業(yè)、行業(yè)，特別是諸如煙草、電力、石化、通訊等壟斷企業(yè)，不論是公積金繳存、發(fā)放的比例還是絕對值，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般企業(yè)和行業(yè)。

以上海為例，上海住房公積金月繳交水平最高的“金融業(yè)”和最低的“居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)”，兩者相差2.4倍。銀行、保險(xiǎn)、證券、電力、電信、煙草等細(xì)分行業(yè)職工的住房公積金月均繳交額達(dá)676元，高出全市平均繳交水平59%。

公積金繳納比較低的行業(yè)，大多都是傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，政策扶持力度不夠，企業(yè)制度不健全，如住宿和餐飲業(yè)，都游離在公積金制度的邊緣。

而全國將近2000億元處于“休眠”狀態(tài)的公積金，大多都是低繳納行業(yè)的員工——這些行業(yè)員工收入相對低，對公積金的盤活力同樣不強(qiáng)。

上海發(fā)展研究基金會秘書長喬依德表示，由于城鄉(xiāng)之間、正規(guī)就業(yè)人群與非正規(guī)就業(yè)人群之間的覆蓋范圍差異，已使制度本身隱約存在著某種不公，地區(qū)之間、單位之間懸殊的繳存金額，無疑使分配不公、濟(jì)貧不力等問題進(jìn)一步加劇。

建設(shè)部政策研究中心副研究員文林峰建議：政府應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、房地產(chǎn)市場的發(fā)展變化情況，及時調(diào)整貸款高限，使公積金貸款能夠滿足低收入家庭的購房需要。