慈善立法峰回路轉(zhuǎn)？

何忠洲

沉寂一年多之后，慈善立法的這次峰回路轉(zhuǎn)，恰逢慈善事業(yè)遭遇一系列爭(zhēng)議事件，因此格外引人注目。

民政部副部長(zhǎng)竇玉沛8月22日在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上的講話，被輿論視為是中國(guó)慈善立法進(jìn)入加速期的明證。

竇明確表示：“慈善法”已經(jīng)再度列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃。

背景：爭(zhēng)議慈善

沉寂一年多之后，慈善立法的這次峰回路轉(zhuǎn)，恰逢慈善事業(yè)遭遇一系列爭(zhēng)議事件，因此格外引人注目。

近期的這些事件包括：北京大學(xué)受助研究生段霖夏中途退學(xué)，用收到的慈善款開辦公司，捐助人將其告上了法庭；山西患病女孩郭小娟被指向網(wǎng)友募捐，得到有效治療后，攜慈善款“潛逃”；湖北5名大學(xué)生被指缺乏感恩意識(shí)，受助人將他們排除在捐助名單之外，河南省慈善總會(huì)“愛心接力慈善助學(xué)基金”在捐助學(xué)生時(shí)要和受助者簽訂“道德協(xié)議”，規(guī)定受助者畢業(yè)后在不影響其正常生活的情況下，要回捐不少于受助數(shù)目的慈善資金；山東青島“大善人”王明殿因行善出名，2007年以來已經(jīng)有138人上門“索捐”；影視明星溫兆倫為身患白血病的4歲女孩籌集醫(yī)療費(fèi)捐款時(shí)，被人認(rèn)為太小氣，沒胸懷，因?yàn)樗度氲募t包最高金額為150元……

在眾多的慈善“事件”之后，慈善立法成為人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。

全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授鄭功成在接受媒體采訪時(shí)曾表示：雖然全國(guó)人大2007年安排的法律審議工作計(jì)劃也未列入慈善事業(yè)立法，但“畢竟第一階段的立法受到了重視，社會(huì)各界呼聲很高，慈善事業(yè)正在進(jìn)入一個(gè)迫切需要立法規(guī)范的大發(fā)展時(shí)期。所以，我預(yù)計(jì)下一屆人大有望制定慈善事業(yè)法，較樂觀的估計(jì)是，2008年能夠提交審議，2009年前將可能獲得通過?！?/p>

中國(guó)慈善的現(xiàn)實(shí)狀況，一直在呼吁慈善法的出臺(tái)。一系列事件表明，中國(guó)現(xiàn)今的慈善狀況還比不上上個(gè)世紀(jì)90年代。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)當(dāng)時(shí)正是中華慈善總會(huì)的副秘書長(zhǎng)，她告訴記者：在上個(gè)世紀(jì)90年代，中國(guó)民間所爆發(fā)的慈善熱情都遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于現(xiàn)在。

美國(guó)是研究者必提的一個(gè)參照系。資料顯示，2002年中國(guó)大陸人均捐款為0.92元人民幣，總額約10億，而2003年美國(guó)私人捐款人均828.7美元，總額為2410億美元。

中國(guó)有90％的公民沒有捐過款物，而美國(guó)85％的捐款均來自民眾。中國(guó)近200家慈善組織接受的捐贈(zèng)不到國(guó)民生產(chǎn)總值的0.05％，美國(guó)150萬家各類民問慈善組織所吸引的社會(huì)捐贈(zèng)接近國(guó)民生產(chǎn)總值的8％～9％。

而慈善原本正是中國(guó)的傳統(tǒng)。民政部副部長(zhǎng)李立國(guó)曾說，“我國(guó)傳統(tǒng)慈善事業(yè)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)?！狈e德積善、樂善好施一直也是中國(guó)的傳統(tǒng)。施粥濟(jì)困，從政府到民間，從鄉(xiāng)紳到寺廟，慈善的印記深深地打在每個(gè)中國(guó)人的血液里。

為何遲遲不出臺(tái)

實(shí)際上，2005年，民政部就已經(jīng)正式啟動(dòng)了《慈善法》的起草工作，2006年《慈善事業(yè)促進(jìn)法》草案出臺(tái)并被列入國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃，并準(zhǔn)備于2007年提交全國(guó)人大審議。

但是，在2007年的“兩會(huì)”上，立法規(guī)劃中并未能見到慈善法的影子。人們不由揣測(cè)其間原因。

慈善立法的定位爭(zhēng)議被認(rèn)為是慈善立法延緩的一個(gè)重要原因。曾參與早期慈善法討論的楊團(tuán)指出：《慈善法》草案之爭(zhēng)議主要表現(xiàn)在兩個(gè)問題上，一是慈善到底是靠政府還是靠民間，二是靠“大款”還是靠大眾。

但是，這個(gè)理由未得到普遍認(rèn)同?！耙粋€(gè)如此簡(jiǎn)單的選擇題，難道還有什么爭(zhēng)議嗎?你覺得會(huì)是問題的所在么?”同樣曾參與立法討論的全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)王名教授如此對(duì)本刊記者說。

而民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人的多次講話與論述也印證，起碼在高層，關(guān)于慈善“民間－政府”“大眾－富人”的認(rèn)識(shí)并不是問題。

國(guó)務(wù)院法制辦政法司處長(zhǎng)朱衛(wèi)國(guó)曾專門撰文指出：慈善法的立法本位，是“靠民間，而不是靠政府”“靠大眾，而不是靠大款”。

民政部副部長(zhǎng)李立國(guó)也曾在某慈善法的研討會(huì)上明確表示，要踐行“人人可慈善”的理念，“民政部將不再作為慈善主體，而要為慈善事業(yè)、民間慈善事業(yè)創(chuàng)造條件。要逐步推動(dòng)民政部門主辦的慈善和救助、福利設(shè)施由民間組織和社區(qū)承辦，逐步實(shí)行管辦分離?！?/p>

慈善立法延緩的另一個(gè)理由是鄭功成教授提出來的。他在接受媒體采訪時(shí)曾表錄“就立法而言，根據(jù)國(guó)家發(fā)展需要與可能條件，是有一定的計(jì)劃的，立法機(jī)關(guān)必須保證一些重要的或者發(fā)展進(jìn)程中需要急切規(guī)范的立法項(xiàng)目?jī)?yōu)先出臺(tái)，從這個(gè)意義上講，為慈善事業(yè)立法雖然很重要，但在社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法等基本的社會(huì)保障法律還未制定之前，顯然不可能將慈善事業(yè)立法擺到優(yōu)先位置?！?/p>

但是，屬于政府責(zé)任的《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)救助法》是否就具有優(yōu)先于慈善法的理由呢?鄭功成教授的理由是：面對(duì)巨大的災(zāi)難，慈善行為能夠解決多少現(xiàn)實(shí)問題呢?

這正是一種現(xiàn)實(shí)的考慮。民政部部長(zhǎng)李學(xué)舉8月22日在國(guó)務(wù)院新聞辦公室就中國(guó)自然災(zāi)害救助和城鄉(xiāng)困難群眾救助問題舉行的新聞發(fā)布會(huì)上披露：截至當(dāng)時(shí)，全國(guó)各類自然災(zāi)害共造成了3.1億人次受災(zāi)，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1264億元。

在巨大的災(zāi)難面前，救助主要依賴于政府，這是一個(gè)必然，因此，民間慈善不可能在其中成為主角。

但是，這種現(xiàn)實(shí)的考慮并不能抹殺慈善之與救助不同的意義。

對(duì)于受難者而言，來自政府的社會(huì)救助屬于政府必須履行的責(zé)任，而慈善，其意義則不僅在于救助，更在于一種慈善文化、一種志愿精神的釋放。

民間慈善組織缺失

接下來，“一對(duì)一”的行為方式被認(rèn)為是一系列問題的核心所在。這種模式被評(píng)論者認(rèn)為難脫“舊時(shí)代的施舍與恩賜觀”。而現(xiàn)代慈善觀念，則是以施助者與受助者法律與人格地位平等為基礎(chǔ)的。

捐贈(zèng)與受贈(zèng)分離的“個(gè)人——機(jī)構(gòu)——個(gè)人”的行善模式，被視為是一個(gè)成熟的現(xiàn)代的慈善模式。但是，盡管中國(guó)也有慈善機(jī)構(gòu)，人們卻更愿意選擇“一對(duì)一”的模式。

這是中國(guó)慈善行政色彩濃厚的一大結(jié)果。

民政部官員曾公開表示，“我國(guó)的慈善工作基本是由民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會(huì)各界參與。在救災(zāi)和群眾生活困難救助中發(fā)揮了積極作用。

但是，由于民政部門直接承擔(dān)慈善募捐工作，難免出現(xiàn)濃厚的行政強(qiáng)制色彩，缺乏慈善事業(yè)本該有的自愿性、獨(dú)立性和自發(fā)性?！?/p>

慈善的窘境也就不斷出現(xiàn)：一方面大家都在感慨中國(guó)慈善人士太少，國(guó)人慈善意識(shí)不強(qiáng)；另一方面當(dāng)真有慈善家出現(xiàn)時(shí)，往往被“槍打出頭鳥”。

在清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)王名教授看來，問題的真正所在在于獨(dú)立的民間慈善組織的缺失。

這實(shí)際上是一個(gè)關(guān)于NGO發(fā)展的老話題。這也是—個(gè)敏感的話題。國(guó)務(wù)院法制辦政法司處長(zhǎng)朱衛(wèi)國(guó)在他的一篇論述慈善的文章中曾寫道：“慈善法不能是一部偽善庇護(hù)法。我們決不給非法、虛偽、欺詐、貪婪等留置空間；‘顏色革命的企圖和勢(shì)力更不要幻想披上慈善的外衣?！?/p>

“慈善立法的核心問題是民間慈善組織的發(fā)育問題。而要是離開了慈善組織，那么現(xiàn)在已有的法律法規(guī)是夠用的。”王名說。

對(duì)慈善行為的捐贈(zèng)、優(yōu)惠、管理，實(shí)際上已經(jīng)有相關(guān)的法律法規(guī)在規(guī)范。這一點(diǎn)，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員鄭功成也曾提到。

目前，我國(guó)涉及慈善事業(yè)以及公益捐贈(zèng)的法律法規(guī)總共有六部，分別是：《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《紅十字會(huì)法》《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)所得稅法》以及《個(gè)人所得稅條例實(shí)施細(xì)則》。

但是，在現(xiàn)實(shí)的操作上，關(guān)于慈善組織發(fā)育的問題仍然會(huì)出現(xiàn)。王名說，“關(guān)鍵不是民眾是否捐錢捐多少的問題，而是這些錢能否得到一個(gè)合理的利用，能否有所值的問題?！?/p>

在他看來，慈善NGO(非政府組織)的問題不解決，那么慈善立法是否拖延就是一個(gè)“假命題”。

這涉及到如何對(duì)NGO定位，包括政府和慈善NGO的關(guān)系、慈善組織的屬性與結(jié)構(gòu)治理。慈善組織的注冊(cè)問題、企業(yè)捐贈(zèng)12％的稅收減免政策如何落實(shí)等等。

“這顯然不是一部慈善法所能夠解決的。”王名說。

在8月22目的新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)布慈善進(jìn)入立法的竇玉沛最終也并未明確表明，慈善法將何時(shí)出臺(tái)。