用地審批改革有待實踐檢驗

劉　彥

在這種省級政府成為權(quán)責(zé)主體的審批方式下，土地問題的一系列根本性制度難題并未得以觸及，土地調(diào)控仍然任重道遠(yuǎn)

2007年是宏觀調(diào)控政策延續(xù)的一年。新年伊始，廣受關(guān)注的城市建設(shè)用地新的審批方式正式啟用。

新的審批方式的要義在于，84個城市建設(shè)用地由過去的報國務(wù)院分批次審批，調(diào)整為每年由省級政府匯總后一次申報，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，由省級政府具體組織實施，省級政府將對城市建設(shè)用地負(fù)總責(zé)。國土資源部日前印發(fā)《關(guān)于調(diào)整報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批方式有關(guān)問題的通知》，對新的審批方式作進(jìn)一步明確。

“這是土地管理特別是新增建設(shè)用地審批制度的一項重大改革，有利于加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，強(qiáng)化省級政府責(zé)任；有利于減少審批環(huán)節(jié)，提高行政效能；有利于國土資源部轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化用地監(jiān)管?！眹临Y源部耕地保護(hù)司負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時，作出上述評價。

雖然國土資源部對這項新措施滿懷信心，但這次審批方式改革能否起到所述效果，仍有待實踐檢驗。

31號文具體化

首先，這次發(fā)文是國發(fā)31號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》精神的延續(xù)。31號文明確規(guī)定，“地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)”。

在此框架下，將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)(包括占用農(nóng)用地和未利用地)納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)；實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應(yīng)的計劃指標(biāo)。

同時，31號文還規(guī)定，按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整城市建設(shè)用地審批方式。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。這正是國土資源部上述通知精神的來源。

31號文同時還規(guī)定了實行問責(zé)制的系列條款?！皩ν恋剡`法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)地方人民政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！?/p>

從實踐層面來說，審批方式的這次改革，充分尊重了各地政府熟悉情況的現(xiàn)實，有利于加強(qiáng)省級政府的責(zé)任和統(tǒng)籌管理。但是，這次審批方式調(diào)整仍然是在我國土地要素市場發(fā)育不完善的特定歷史條件下，出現(xiàn)的一種帶有過渡性質(zhì)的調(diào)控手段。其實質(zhì)是通過加強(qiáng)省級政府責(zé)任的途徑，利用總量緊縮的辦法來解決由于要素定價過低而導(dǎo)致的土地資源被濫用的問題。但是，這種省級政府成為權(quán)責(zé)主體的審批方式，并未觸及到土地問題的一系列根本性制度難題，土地調(diào)控仍然任重道遠(yuǎn)。

自我管理的疑惑

我國的土地問題有兩個制度前提無法回避：一是尚未發(fā)育成熟的要素市場與已經(jīng)完全放開的商品市場之間的關(guān)系尚未理順，土地已經(jīng)成為地方政府可行政性配置的惟一的實物要素。因此，在“一級市場”上低價征得的土地可以在“二級市場”上賺取巨額價差；二是中央與地方的財權(quán)與事權(quán)劃分還有待于進(jìn)一步完善，在地方財力不足以應(yīng)付事權(quán)支出的情況下，地方政府賣地生財成為選擇。這兩個問題是土地調(diào)控政策性糾葛之所在。

在2003年以來的兩次宏觀調(diào)控中，土地調(diào)控是政策效果最為顯著的調(diào)控手段，旨在通過嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和加強(qiáng)土地審批，借助總量壓縮和土地用途結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)遏制投資增長過快和實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的。在“二次調(diào)控”中，土地調(diào)控的政策觸角已經(jīng)延伸到了對土地征用環(huán)節(jié)相關(guān)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整和對資金收支方式的規(guī)范，具有一定的體制改革色彩。但是，土地調(diào)控的根本性矛盾尚未解決。

矛盾的根本癥結(jié)，首先是因為土地出讓金全部歸屬地方政府的利益格局不變所造成。國務(wù)院研究中心課題組的實地調(diào)研數(shù)據(jù)表明，2005年，全國土地出讓金總價款5505億元，占同期地方政府本級財政收入15092億元的三分之一還多。據(jù)統(tǒng)計，在東部縣市，土地出讓金的收入占預(yù)算外收入的比重能夠達(dá)到60%以上，土地直接稅收以及由于城市擴(kuò)展帶來的間接稅收占預(yù)算內(nèi)收入的比重達(dá)到40%，這樣從大數(shù)上算，東部地方政府接近一半的收入與土地收益有關(guān)，特別是與以房地產(chǎn)開發(fā)為主的經(jīng)營性用地有關(guān)，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財政成為名副其實的“土地財政”。

并且，由于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中央和地方三七開、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅全部屬于地方稅，這些稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高將在一定程度上更加強(qiáng)化地方政府的賣地沖動。

由城市擴(kuò)張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等，這些收入全部由地方享有，已成為地方財政預(yù)算內(nèi)收入的主要組成部分。因此，為了增加收入來源，地方政府有足夠的激勵發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國務(wù)院研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)，當(dāng)前土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發(fā)商拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。從這個角度看，旨在控制房地產(chǎn)價格過度增長的調(diào)控政策不僅會使房地產(chǎn)開發(fā)商利益受損，而且還會使地方政府利益受損。

中國各省之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大，省與省之間存在激烈的競爭關(guān)系，作為最高一級的地方政府，從理論上講，同樣有主導(dǎo)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長的沖動。規(guī)劃內(nèi)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)力下放給省級政府，實行“省長負(fù)責(zé)制”之后，雖然省級政府更熟悉地市發(fā)展的總體情況，但也存在地方政府游說省級政府更方便的可能。而且審批期限一年一匯總，相對于過去分批到國務(wù)院報批，雖然看上去更漫長，實則存在更多變通的便利。

在審批方式改革的同時，國有土地使用權(quán)出讓總價款還被全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。這只是強(qiáng)化土地資金管理的技術(shù)性手段，使其從“體外循環(huán)”轉(zhuǎn)入“體內(nèi)循環(huán)”，減少了土地資金使用的隨意性和尋租漏洞，并沒有觸動土地資金的基本利益分配格局。

當(dāng)前，各個地方政府換屆工作正在進(jìn)行，換屆之后，新的地方投資沖動可能將更加強(qiáng)烈。如何讓省級負(fù)責(zé)制具備權(quán)利約束的制衡機(jī)制，仍然是個懸念。這也是單憑一兩項調(diào)控政策解決不了的深層次土地利益調(diào)整問題。

部委監(jiān)督的難題

2004年28號文在嚴(yán)格土地執(zhí)法、加強(qiáng)規(guī)劃管理、保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)集約用地、健全責(zé)任制度等方面均做了嚴(yán)格的規(guī)定，并明確提出建立國家土地督察制度，但執(zhí)行效果并不理想。

2005年國土資源部對16個城市的衛(wèi)星遙感監(jiān)測顯示，違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地宗數(shù)近60%；若論面積，則占近50%，個別地方甚至高達(dá)90%。2006年前五個月，全國土地違法案件高達(dá)25153起，涉及土地面積18.36萬畝，同比上升近20%。

按照我國目前土地法律規(guī)定，土地征用必須由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施，由國土部門代表政府直接征地，企業(yè)不得進(jìn)入土地一級市場?？梢钥闯?，在各地農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的環(huán)節(jié)中，各級國土部門其實是代表政府進(jìn)行實施的主體?；蛘呖梢苑催^來講，不管土地監(jiān)察制度如何完備，由于各級國土部們深度介入了土地征用的諸環(huán)節(jié)，由各級國土部門對同級政府實施監(jiān)察可謂難矣。

也許正是有鑒于此，此次建設(shè)用地審批方式調(diào)整的目的之一，乃是將國土資源部作為監(jiān)管主體突出出來。從理論上說，由部委對各省級政府進(jìn)行土地監(jiān)管，由于其超脫的身份，當(dāng)大有可為。2006年7月13日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，明確授權(quán)國土資源部代表國務(wù)院對各省土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。