談?wù)勎覈?guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

目前，我國(guó)相當(dāng)多的政府部門在財(cái)政支出中不計(jì)成本，不講效益，存在權(quán)責(zé)脫節(jié)，責(zé)任不明等弊端，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。在資金分配方面，很大程度上是通過財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門之間的討價(jià)還價(jià)來進(jìn)行的。這一方面難以保障資金分配的科學(xué)性，另一方面在客觀上造成了許多部門、地區(qū)年復(fù)一年進(jìn)行資金爭(zhēng)奪戰(zhàn)，而投資責(zé)任和支出效果卻往往無人負(fù)責(zé)。這其中的一個(gè)重要原因就是缺乏一套科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體制。

一、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）缺乏統(tǒng)一的法律保障。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作要取得實(shí)效，必須得到立法支持，而且要制度化、經(jīng)?；６覈?guó)公共投資部門雖然也提出要完善項(xiàng)目投資決策程序，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目要從立項(xiàng)決策、竣工驗(yàn)收直到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)行全過程管理，但迄今尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的法律法規(guī)，使我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障。

（二）沒有明確的管理機(jī)構(gòu)。西方許多國(guó)家和世界銀行等國(guó)際組織都設(shè)有公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。而我國(guó)，缺乏這樣一個(gè)有權(quán)威性的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術(shù)性能、項(xiàng)目管理方面進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，指標(biāo)、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差異大，缺乏可比性，難以保障財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性。這是目前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展滯后的重要原因。

（三）未構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系。目前，各有關(guān)部門的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要通過若干固定的財(cái)務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行全過程評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，對(duì)財(cái)政資金的使用效益評(píng)價(jià)不足。同時(shí)，各部門評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，不能從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)。由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標(biāo)，影響了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正合理性。技術(shù)性缺陷是我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展緩慢的直接原因。

（四）支出評(píng)價(jià)內(nèi)容不完整。體現(xiàn)在：一是側(cè)重于合規(guī)性評(píng)價(jià)，忽視效益評(píng)價(jià)。從總體上看，目前各有關(guān)部門進(jìn)行的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作帶有明顯的審計(jì)特征，即重點(diǎn)審核項(xiàng)目支出行為是否符合現(xiàn)行財(cái)務(wù)政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，往往忽視對(duì)項(xiàng)目效率或發(fā)展效益方面的評(píng)價(jià)，或由于評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不完整，不能進(jìn)行項(xiàng)目的效益評(píng)價(jià)；二是評(píng)價(jià)對(duì)象僅局限于項(xiàng)目本身，而忽視項(xiàng)目?jī)?nèi)外因素的綜合分析。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅涉及項(xiàng)目審核、投資與回報(bào)的評(píng)價(jià)，而且包括各種宏觀因素的評(píng)價(jià)，如投資的社會(huì)環(huán)境，包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對(duì)投資行為的影響及投資行為對(duì)行業(yè)、社會(huì)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等。目前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作恰恰不包括這些內(nèi)容，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。

二、建立我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問題，建立我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手實(shí)施。

（一）劃分評(píng)價(jià)層次。根據(jù)開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主體和客體的不同，可將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作分四類：財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及其主管部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是財(cái)政支出項(xiàng)目的效益。由于財(cái)政支出項(xiàng)目是部門（單位）財(cái)政支出的重要方面之一，而且項(xiàng)目支出內(nèi)容十分廣泛、項(xiàng)目間差異大、項(xiàng)目效益不確定性大。因此，對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)合理安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)、提高財(cái)政資金效益具有十分重要的作用。單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是財(cái)政部門和主管部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是主管部門所屬二級(jí)和基層預(yù)算單位的財(cái)政支出效益。單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，單位作為財(cái)政部門預(yù)算管理的基層單位，其支出效益直接反映為財(cái)政支出的總體效益。因此是財(cái)政部門預(yù)算管理的重要內(nèi)容之一。部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是各級(jí)人民代表大會(huì)、政府和財(cái)政部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是各政府部門（使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)的一級(jí)預(yù)算單位）的財(cái)政支出效益。

（二）建立評(píng)價(jià)制度。首先，建立我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)是要制定一系列統(tǒng)一的制度規(guī)范，明確全國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用，并對(duì)相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定。其次，要在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。財(cái)政資金總是處于不斷運(yùn)動(dòng)中，在收繳環(huán)節(jié)，采取集中收繳方式明顯要比分期收繳具有更高的效率；在庫(kù)存環(huán)節(jié)，開展有效的現(xiàn)金管理可以提高資金效益與加強(qiáng)財(cái)政控制；在分配環(huán)節(jié)，預(yù)算目標(biāo)數(shù)量化、分類細(xì)化有助于對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，還可清晰地衡量預(yù)算分配環(huán)節(jié)的成本與效益；在購(gòu)買環(huán)節(jié)，實(shí)行政府采購(gòu)制度可以取得分期采購(gòu)方式下不可能取得的規(guī)模效益；在支付環(huán)節(jié)，采取電子化的集中式直接支付方法，是提高財(cái)政資金績(jī)效的有效途徑。因此，財(cái)政支出各環(huán)節(jié)上都存在績(jī)效問題，應(yīng)在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)都建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。最后，做好財(cái)政部門、預(yù)算單位、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，從多方面強(qiáng)化和推進(jìn)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)。

（三）完善評(píng)價(jià)體系。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立必須遵循短期效益與長(zhǎng)期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標(biāo)相結(jié)合的原則。我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置的目標(biāo)就是形成一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)庫(kù)，這種指標(biāo)庫(kù)的形成不僅需要理論上的研究，更依賴于在實(shí)踐中逐步完善和健全。根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的層次，在財(cái)政支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)。從指標(biāo)的適用性角度考慮，各類指標(biāo)均可劃分為通用指標(biāo)、專用指標(biāo)、補(bǔ)充指標(biāo)和評(píng)議指標(biāo)四種類型。并根據(jù)指標(biāo)性質(zhì)不同，將各類財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。

（四）制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，測(cè)算出的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，用來衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政支出的績(jī)效水平。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是準(zhǔn)確衡量績(jī)效的尺度，標(biāo)準(zhǔn)的正確選擇對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具有較大影響，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定既是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)具體工作所面臨的一個(gè)重要工作步驟。通過對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，研究指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，研究不同評(píng)價(jià)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)選擇，選取恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值應(yīng)以財(cái)政支出性質(zhì)、類別為基礎(chǔ)，按照不同地區(qū)、行業(yè)、項(xiàng)目規(guī)模，采用歷史經(jīng)驗(yàn)、政策標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析、專家評(píng)估、公眾印象等方法取得。通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)后，可在條件成熟時(shí)研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)。標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和客觀環(huán)境的變化不斷變化。因此，為提高有關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，財(cái)政部門及有關(guān)部門可效仿企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)，定期發(fā)布有關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）規(guī)范評(píng)價(jià)流程。財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的原則，確定評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，明確評(píng)價(jià)采取的方法，規(guī)范評(píng)價(jià)的基本流程。堅(jiān)持定性和定量評(píng)價(jià)、事前與事后評(píng)價(jià)、定期和經(jīng)常性評(píng)價(jià)、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)評(píng)價(jià)、自我與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，形成評(píng)價(jià)工作制度?？梢栽O(shè)計(jì)評(píng)價(jià)工作的基本程序?yàn)椋褐贫üぷ饔?jì)劃，確定評(píng)價(jià)對(duì)象，下發(fā)評(píng)價(jià)通知書；組織專業(yè)小組，聘請(qǐng)專家，成立評(píng)價(jià)工作組；制定評(píng)價(jià)方案，選定評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；下達(dá)評(píng)價(jià)通知；督促部門自評(píng)，收集、核實(shí)數(shù)據(jù)并實(shí)施評(píng)價(jià)；形成評(píng)價(jià)報(bào)告，做好評(píng)價(jià)總結(jié)；經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門審核后，予以備案。

（六）設(shè)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的工作主體，為改變目前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作零碎渙散、缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性的狀況，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對(duì)計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應(yīng)在財(cái)政部門建立專門的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。同時(shí)，在各政府部門設(shè)立專門的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，按照全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的有關(guān)要求組織做好本部門、所屬單位以及財(cái)政支出項(xiàng)目的具體評(píng)價(jià)工作。鑒于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政支出管理的監(jiān)督作用，必須賦予工作機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨(dú)立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力。

（作者單位：南豐縣委黨校）