和諧社會(huì)呼喚新型教師申訴制度

張永華 葉昌富 朱最新

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，妥善處理社會(huì)矛盾。適應(yīng)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制?！彪S著教育事業(yè)的改革與發(fā)展，教師權(quán)益保護(hù)的重要性愈益凸現(xiàn)，在現(xiàn)行教育法律制度中，教師行政申訴是《教師法》設(shè)立的保護(hù)教師權(quán)益的救濟(jì)制度，它對(duì)于化解學(xué)校內(nèi)部矛盾，構(gòu)建公平正義的和諧學(xué)校具有重要意義。

一、什么人能夠提出教師行政申訴？哪些事項(xiàng)可以提出教師申訴？誰(shuí)來(lái)受理教師申訴？

什么人能夠提出教師行政申訴？這是一個(gè)涉及教師行政申訴主體資格的問(wèn)題。工作在教學(xué)第一線的教師當(dāng)然具有教師行政申訴的主體資格，但學(xué)校工作人員不僅僅只有教師，還有教學(xué)實(shí)驗(yàn)、圖書、電化教育、衛(wèi)生保健等教育教學(xué)輔助人員，他們能否提出教師行政申訴？《教師法》第41條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中的教育教學(xué)輔助人員，其他類型的學(xué)校的教師和教育教學(xué)輔助人員，可以根據(jù)實(shí)際情況參照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边@一規(guī)定肯定了教育教學(xué)輔助人員也具有提出教師行政申訴的主體資格。

教師行政申訴是法律規(guī)定的保護(hù)教師合法權(quán)益的救濟(jì)制度，但并非教師所有的合法權(quán)益受到侵害都可以通過(guò)行政申訴得到解決，教師行政申訴制度所保護(hù)的是教師權(quán)益而不是一般公民權(quán)益?！督處煼ā返诙乱?guī)定了教師的特殊權(quán)利和義務(wù)，第三、四、五、六章則規(guī)定了教師的特殊權(quán)益。根據(jù)《教師法》即可判斷該項(xiàng)權(quán)益是教師的特殊權(quán)益還是一般的公民權(quán)益。前者可依法提起教師行政申訴，反之，則應(yīng)依法提起訴訟、仲裁或者行政復(fù)議。

受理教師申訴的機(jī)關(guān)有兩類。一是縣級(jí)以上人民政府主管教育的機(jī)關(guān)，即教育主管部門。二是縣級(jí)以上人民政府或者政府的其他行政部門。

按照法律規(guī)定，教育行政機(jī)關(guān)受理教師行政申訴的范圍是：教師認(rèn)為學(xué)校處理決定侵犯了教師的合法權(quán)益或者超出《教師法》第38條的規(guī)定為其增加了新的義務(wù)。政府或政府其他部門依法受理教師申訴的范圍是：教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)《教師法》規(guī)定享有的權(quán)利。

二、教育行政機(jī)關(guān)具體應(yīng)由哪一個(gè)部門受理教師行政申訴？教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)該怎樣保證公正處理教師行政申訴？

案例陳老師是某縣中學(xué)的教師，工作十多年了，一直沒(méi)有參加過(guò)進(jìn)修或其他方式的培訓(xùn)。最近三年，陳老師連續(xù)幾次向?qū)W校提出要去進(jìn)修，校長(zhǎng)都以沒(méi)人替他上課為由，不同意其請(qǐng)求。陳老師認(rèn)為學(xué)校侵犯了其培訓(xùn)進(jìn)修權(quán)，向縣教育局提出行政申訴。該縣教育局從未受理過(guò)教師行政申訴，陳老師的申訴書在縣教育局的幾個(gè)科室之間轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，最后由局長(zhǎng)指定督導(dǎo)室受理。督導(dǎo)室受理后，找來(lái)陳老師所在學(xué)校的校長(zhǎng)詢問(wèn)，只聽取了被申訴人一方的陳述就作出處理決定，認(rèn)定學(xué)校并未侵犯陳老師的合法權(quán)益。

本案提出了以下兩個(gè)問(wèn)題：

1.教育行政機(jī)關(guān)具體應(yīng)由哪一個(gè)部門受理教師行政申訴？

《教師法》和有關(guān)規(guī)定沒(méi)有指定教育行政機(jī)關(guān)的哪一個(gè)具體部門受理教師行政申訴，因而造成各地做法的不一致。目前，大多數(shù)地方由教育行政機(jī)關(guān)的政策法規(guī)處（科室）受理教師行政申訴，部分地方由教育督導(dǎo)室受理教師行政申訴，還有一些地方雖未明確規(guī)定由哪一個(gè)具體部門受理，但要求教育行政機(jī)關(guān)確定相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)受理教師行政申訴。

由此看來(lái)，上述案例中，教育局局長(zhǎng)指定督導(dǎo)室受理陳老師的申訴的做法，并無(wú)不妥。教育行政機(jī)關(guān)受理教師行政申訴的職能部門接到教師的申訴書后，應(yīng)對(duì)教師申訴的條件進(jìn)行審查，根據(jù)情況，分別作出如下處理：（1）對(duì)于符合申訴條件的應(yīng)予以受理；（2）對(duì)于不符合申訴條件的，可以答復(fù)申訴人不予受理；（3）對(duì)于申訴書未說(shuō)清申訴理由和要求的，要求重新提交申訴書。

2.教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)該怎樣保證公正處理教師行政申訴？

我們認(rèn)為，為了保證處理教師行政申訴的公正性，教育行政機(jī)關(guān)在處理教師行政申訴時(shí)要采取以下幾項(xiàng)重要措施：

（1）教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)成立專門的組織機(jī)構(gòu)受理教師申訴。教師的申訴、教育行政機(jī)關(guān)的受理和處理都是能夠產(chǎn)生法律效果的正式行為，教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在政策法規(guī)處（科室）設(shè)立教師申訴委員會(huì)，作為專門受理并處理教師行政申訴的組織機(jī)構(gòu)。教師申訴委員會(huì)應(yīng)由政策法規(guī)、人事、教育督導(dǎo)等處（科室）的工作人員和教師代表、教育管理專家、法律專家等組成。教師申訴委員會(huì)應(yīng)制訂相應(yīng)的議事規(guī)則，以確保申訴案件處理的公正性。

（2）平等對(duì)待申訴人和被申訴人。在教師行政申訴中，申訴人和被申訴人的法律地位是平等的，申訴人和被申訴人應(yīng)該平等地享受權(quán)利、履行義務(wù)，平等地受到教育行政機(jī)關(guān)的對(duì)待，行政機(jī)關(guān)不能偏袒或歧視任何一方。從上述案例來(lái)看，縣督導(dǎo)室只聽取了被申訴人一方的陳述，沒(méi)有聽取申訴人的意見，也沒(méi)有組織申訴人和被申訴人開展辯論，沒(méi)有平等地對(duì)待申訴人和被申訴人。

（3）舉證責(zé)任主要由被申訴人承擔(dān)。所謂舉證責(zé)任是指當(dāng)事人提供證據(jù)予以證明自己主張的責(zé)任。在教師行政申訴中，作為申訴人的教師難以了解學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)實(shí)施教育行政管理行為的具體依據(jù)，因此只要向受理申訴的教育行政機(jī)關(guān)提供證明其合法權(quán)益受侵犯的事實(shí)和本人的身份證明等證據(jù)材料即可；對(duì)于作為被申訴人的學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)而言，則要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，不僅要提供能證明事實(shí)、處理過(guò)程、履行法定義務(wù)的證據(jù)材料，還要提供作出行政決定或?qū)κ录幚淼姆梢罁?jù)的證明材料。

就上述案例而言，陳老師只需要提供自己教師身份的證明材料、三次提出進(jìn)修的申請(qǐng)以及申請(qǐng)未得到批準(zhǔn)的事實(shí)證明，至于為什么不批準(zhǔn)進(jìn)修、依據(jù)是什么、不批準(zhǔn)是否侵犯其合法權(quán)益等證據(jù)材料的舉證責(zé)任，都應(yīng)由學(xué)校承擔(dān)。

（4）實(shí)施證據(jù)審查與質(zhì)證。為了確保申訴處理決定的正確，教育行政機(jī)關(guān)必須對(duì)申訴雙方當(dāng)事人所提交的證據(jù)材料、法律法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行認(rèn)真審查。組織雙方對(duì)所提交的證據(jù)材料相互質(zhì)證，讓申訴人對(duì)證據(jù)進(jìn)行辨認(rèn)，給被申訴人對(duì)其提交的證據(jù)材料進(jìn)行辯解的機(jī)會(huì)，讓被申訴人對(duì)所涉及的法律法規(guī)的適用是否適當(dāng)充分發(fā)表意見。在此基礎(chǔ)上，教育行政機(jī)關(guān)再對(duì)證據(jù)材料的真實(shí)性、合法性作出準(zhǔn)確判斷。上述案例中，縣督導(dǎo)室只是簡(jiǎn)單地詢問(wèn)了陳老師所在學(xué)校的校長(zhǎng)，并沒(méi)有認(rèn)真審查證據(jù)，更沒(méi)有經(jīng)過(guò)必要的質(zhì)證，就作出了處理決定?？梢娍h督導(dǎo)室這樣的做法相當(dāng)草率，難以保證公正。

三、如果教師對(duì)教育行政部門作出的申訴處理決定不服，應(yīng)該如何救濟(jì)？

我國(guó)《教育法》、《教師法》等法律對(duì)教師不服教育行政部門的申訴處理決定應(yīng)該如何救濟(jì)，都沒(méi)有明確的規(guī)定。1995年《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)教師法〉若干問(wèn)題的實(shí)施意見》規(guī)定，申訴當(dāng)事人對(duì)申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請(qǐng)復(fù)核。這是對(duì)教師不服行政申訴處理決定給予申訴復(fù)核救濟(jì)的唯一依據(jù)。但上述《實(shí)施意見》并不是規(guī)范性法律文件，只是一個(gè)政策性文件。而且《實(shí)施意見》沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)復(fù)核的程序和復(fù)核的效力等問(wèn)題作出明確而具體的規(guī)定。因此，教師申訴復(fù)核在實(shí)踐中形同虛設(shè)，很難取得積極的救濟(jì)效果。在實(shí)務(wù)中，由于教師行政申訴處理決定是行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，不服申訴處理決定，可以按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定提起行政復(fù)議。

（作者單位系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)教育法制研究所）