當前基礎教育改革中的兩個主要障礙

喬錦忠

長期以來，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調，一條腿長一條腿短。當前，國家正下決心大力發(fā)展社會事業(yè)，這為教育發(fā)展提供了前所未有的機遇。近年來，基礎教育改革取得了很大進展，集中表現(xiàn)在：一是素質教育改革進入課程改革階段；二是從體制上部分解決了制約基礎教育發(fā)展的經(jīng)費投入問題。隨著改革的不斷深入，面臨的主要矛盾和需要解決的具體問題在發(fā)生變化。從目前來看，亟待解決的問題主要是：有關素質教育的改革措施沒有達成廣泛共識；縣級以上政府對基礎教育的投入責任不明確。

一、有關素質教育的改革措施沒有達成廣泛共識。

以新課程改革為主線的素質教育改革是我國基礎教育改革的重大舉措。但目前新課程改革在實踐中遇到了較大阻力。一些學校特別是中學對新課程改革的認識和實踐尚不到位。理論界對于新課程改革的批評也此起彼伏。這說明，各方面對新課程改革的思路和舉措尚未達成廣泛共識。雖然有些共識只能在行動中逐步達成，但如果沒有基本的共識作為基礎，改革可能會陷入混亂而最終流于形式。

任何一項改革至少應在以下方面達成共識：存在的問題是什么？問題是否可以被解決？解決問題的條件是否具備？當前社會各界對基礎教育需要改革并無異議，但對問題和解決措施還缺乏廣泛共識。

認識問題是進行改革的關鍵，只有把問題找準才能對癥下藥。有人認為我國基礎教育最大的弊端是過分強調應試。事實上，考試只是社會對個體進行分層篩選的一種手段，其目的是為了篩選。所以，與其用應試來概括我國教育的特點，不如用篩選更為確切。

在我國，教育不僅是個人而且也是家庭實現(xiàn)社會升遷的主要途徑。通過讀書“求取功名、改變命運”，是流淌在很多中國人血液中的殷殷期盼。當教育被賦予太多的工具價值之后，教育的理想價值被擠壓，被扭曲，也就在所難免。實踐中，一些家長和教師對考試成績的關注，甚至超過學習內容本身。

教育作為篩選工具，在古今中外都不能避免。履行篩選職能對于教育而言責無旁貸。關鍵是，一個教育體系能否在進行篩選的同時，還能兼顧教育的內在價值，按照既定的教育目標培養(yǎng)人，通過教育使學生在知識和技能，在道德、體質、審美和情感等方面全面發(fā)展。從這個角度講，我國基礎教育的問題不在于應試和篩選，而在于沒有調和教育的工具價值和理想價值這對矛盾，在篩選中沒有兼顧教育的理想價值。簡言之，我國基礎教育最重要的弊端在于篩選標準失當。

我國基礎教育的另一弊端在于張弛失度。教育是收放結合的過程，所謂“一張一弛，文武之道”。收放平衡是教育中最重要的藝術之一。但在實踐中，很多教師為了管理方便，為了維護教師的權威，往往只收不放，并且常常還收錯對象。一些教師經(jīng)常不自覺地把規(guī)范從行為道德擴展到認識和情感，結果不但束縛了學生認知和情感的發(fā)展，而且還影響了對行為和道德的正常規(guī)范，兩邊都沒做好。

按照政府和社會倡導的核心價值觀去培養(yǎng)學生的行為習慣和道德規(guī)范在任何國家和社會都很必要，但關鍵是不能因為強調規(guī)范而束縛創(chuàng)造性。在我國傳統(tǒng)教育中，依圣人之言和政治行為禮儀約束言行是其中十分重要的內容。所以，在我國基礎教育中，由于規(guī)范的不當遷移，造成束縛學生思維、抹煞學生個性的現(xiàn)象尤為嚴重。

科學教育不得法是我國基礎教育存在的另一個重要缺陷。這與我國歷史上經(jīng)學教育發(fā)達，科學教育落后的狀況有關。我國傳統(tǒng)教育中有“重政務，輕自然，斥技藝”的傾向。教育視野一直被局限在與政治關系密切的社會人生范圍內。科學和科學教育作為舶來品在我國一直沒有很好地扎根。

我國的科學教育過分機械死板。面對從自然規(guī)律中抽離出來的孤立知識，學生常常只是借助記憶和不斷重復的習題訓練來獲得膚淺的理解。這種教育方式既沒有激發(fā)起學生探究的興趣，也沒有教會學生進行探究的方法。我們的學生在各種競賽中頻頻獲獎，考試成績也很優(yōu)異，但創(chuàng)造力卻遠遠落后于知識掌握程度，屬于典型的高分低能。

總之，當前我國基礎教育的主要弊端是篩選標準失當、張弛失度和科學教育不得法。造成這些問題的原因很復雜，既有歷史文化傳統(tǒng)的原因，也有社會方面的原因，還有教育體系自身的原因。在這三個弊端中，最根本、最重要的還是篩選標準失當?shù)膯栴}。因為這個問題直接導致了教育的內在價值被吞噬，進而造成了教育的扭曲。相對而言，張弛失度和科學教育不得法只是具體的技術問題。所以，下面重點討論篩選標準失當問題的成因和對策。

初看起來，按照既定教育目標實施教育教學，然后再按照學生的表現(xiàn)進行篩選，并不是很難的事，仿佛只要按圖索驥便可，教育被扭曲似乎很不應該。但事實上，教育實踐偏離教育目標難以避免。教育目標本身包含德智體美等多維度，而各個維度的可測性不一。有些目標比如知識和技能很容易客觀測量，但有些目標如道德、情感和審美則很難客觀測量。正是某些教育目標的模糊性決定了教育實踐偏離教育目標的可能性。

可能性并不意味著必然性。只要大家對模糊性的教育目標能在認識上達成一致，教師能夠堅守職業(yè)良知對學生在模糊性教育目標上的表現(xiàn)進行公正評價，仍然可以保證教育實踐不偏離教育目標。遺憾的是，現(xiàn)實中入學機會對于學生及其家庭太重要，人們不情愿在如此重大的事情上，依賴教師的主觀評價。為了讓大家放心，也為了體現(xiàn)公平，只好采用大家都能接受的客觀標準作為篩選依據(jù)。于是考試成績便成為升學篩選的唯一有效依據(jù)。而篩選標準的殘缺直接導致了教育內容的殘缺和學生片面發(fā)展。這就是問題的根源。

如何才能把殘缺的、片面的教育，回歸到理想的、全面的教育呢？辦法只有一個，那就是把教師對學生的主觀評價結果引入篩選，把學生在那些不能通過客觀標準測量的其他教育目標中的表現(xiàn)也作為篩選依據(jù)。但主觀評價的有效性依賴于教師信用。信用非常重要，它不僅具有商業(yè)價值，而且還具有公共價值。理性和客觀的腳步是有限的，沒有信任和信用作為基礎，很多機制都無法有效運轉。沒有教師信用制度作為基礎，教育體制同樣也不能很好地運轉。只有建立起教師信用制度，我國基礎教育改革才能有實質性的突破。

或許有人認為，在目前的文明程度和教師道德水準下，不具備建立教師信用制度的基礎。事實上，亞洲金融危機以來，我國個人信用制度建設已經(jīng)取得了長足進步。為了開展消費信貸業(yè)務，已經(jīng)有很多信用系統(tǒng)先后建立。建立教師信用制度從技術上已經(jīng)沒有任何困難。因此，基礎教育改革的條件已經(jīng)具備。

除了篩選標準失當?shù)膯栴}外，我國基礎教育在篩選的具體操作中也有一些問題，其中突出的問題是篩選開始晚、缺乏指導、次數(shù)少和補救不力，這也就是人們常說的一考定終身現(xiàn)象。如果我們能像發(fā)達國家那樣在初中早期就開始進行分流定向觀察，采用指導等柔性手段和考試相結合的辦法進行多次篩選，并在篩選后保持學術軌和職業(yè)軌之間的互通，以實現(xiàn)糾錯，那么升學考試的壓力就會大大減輕，篩選對教育的負面影響也會大為減少。

改進張弛失度的問題，最重要的就是掌握好收放的對象、時機和尺度。對行為和道德要收，對認識和情感要放；對行為道德要早收，用力先大后小。研究表明，小學階段是道德規(guī)范和行為習慣養(yǎng)成的關鍵期。行為習慣和道德規(guī)范的形成有一個從他律到自律的過程，在他律階段用力要大一些，進入自律階段力度可以適當減輕。

科學教育的問題需要從課程、教材、教法等方面進行全方位的改革。新課程改革在這方面已經(jīng)做了大量探索。科學教育既要讓學生掌握科學知識，也要讓學生對科學產生興趣，同時還要注重培養(yǎng)學生敢于懷疑和批判的科學精神，養(yǎng)成收集證據(jù)的習慣，學會觀察和分析。為此，要向學生介紹科學發(fā)現(xiàn)的背景，還原科學發(fā)現(xiàn)的過程，讓學生了解科學對經(jīng)濟和社會所產生的影響。

總之，只要對問題有正確的把握并找到了切實可行的解決問題的辦法，基礎教育的改革就能更加順利地向前推進。但辦教育特別是基礎教育離不開政府財政投入，除了認識上達成共識以外，還要保障足夠的投入。

二、省、縣兩級政府對基礎教育的投入責任不明確。

基礎教育實行“以縣為主”的管理體制，縣級政府是基礎教育的投入主體，基礎教育的發(fā)展狀況與縣級政府的財政能力緊密相關。而縣財政狀況既與縣域經(jīng)濟發(fā)展程度有關，也與政府間財權劃分有關。1994年稅制改革后，縣財政不但要提供縣域經(jīng)濟中的中央稅、共享稅中的中央部分，而且還要向省、市級政府上解稅收。

有人把改革后各級政府的財政狀況描述為“中央財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當當，市級財政勉勉強強，縣鄉(xiāng)財政窮個精光”。分稅制改革以來，縣財政收入占全國和地方財政收入的比重總體上呈下降趨勢。在這種情況下，縣鄉(xiāng)財政的主要任務是“保工資、保運轉”。教育財政的任務同樣也是如此。因此，在實踐中公用經(jīng)費零撥付、教師工資執(zhí)行過期標準的現(xiàn)象很普遍。

針對這種情況，國家采取了一系列舉措。2001年確立了“以縣為主”的農村義務教育管理體制，把財政責任的重心由鄉(xiāng)上移到縣；2006年實行農村義務教育經(jīng)費保障新機制，采用“分項目，按比例”的方式重新劃分了中央與地方政府在農村義務教育階段免除學雜費、寄宿生生活補貼、免費教科書、公用經(jīng)費、校舍維修改造基金等方面的投入責任。這些舉措的實質就是重新劃分政府間教育財政責任。

合理劃分基礎教育的政府間財政責任需要與行政管理體制改革相結合。從我國行政管理體制的改革趨勢看，建立中央、省和縣三級財政體系的可能性很大?！笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革實踐已經(jīng)表明了這種趨勢。未來影響基礎教育投入的政府間財政關系主要是中央、省和縣政府間的財政責任劃分，特別是省和縣兩級地方政府間的財政責任劃分。

理順省、縣兩級政府的教育財政責任有兩種思路。第一種思路是按照教育層次來劃分教育事權和財權。英國的基礎教育屬于郡政府預算；德國的義務教育主要由州政府負擔。

基礎教育可分為義務教育和高中教育。按照這種思路，應由省、縣兩級政府分別承擔這兩個階段的教育。我國幅員遼闊，人口眾多，相對于省級政權而言，縣級政權的數(shù)量十分龐大。2004年，全國大陸有31個省級財政（省、自治區(qū)、直轄市），333個地市級財政（地級市、地區(qū)、盟、州），而縣級財政（縣級市、市轄區(qū)、縣）的數(shù)量達到2862個。因此，由省財政負擔義務教育不僅在財力上有困難，而且也不符合當前我國“以縣為主”的基礎教育管理體制。

從長遠考慮，由縣財政負責義務教育，省財政負責高中教育的體制較為可行。當前，可先由市財政負責高中教育。在市級財政被取消之后，高中改由省財政負擔。短期來看，采用這種分擔方式，縣財政的壓力仍然比較大。但從長期看，隨著社會發(fā)展，高中教育的規(guī)模會逐漸擴展，同時省財政還要負擔地方高等教育，這樣劃分較為合理。

第二種思路是按照教育經(jīng)費的構成項目進行分擔。省、縣兩級政府分擔教育財政責任可以選擇在教育經(jīng)費中所占比重較大、結構相對簡單的人員經(jīng)費。教育是勞動密集型產業(yè)，教師工資在教育支出中所占比重最大。教師工資的項目和標準相對于公用經(jīng)費和校舍維修改造基金更為簡單，實踐中也更易于操作。此外，通過分擔工資保障教師收入，還有利于穩(wěn)定教師隊伍。日本義務教育階段的教師工資就由中央政府和地方政府各負擔50%；法國義務教育階段的教師工資則全部由中央政府負擔。

當然，我國各地的縣域經(jīng)濟發(fā)展程度和財政能力差異很大。在分擔過程中可以采取不同的分擔比例。具體的分擔比例可以根據(jù)各縣的實際需求、可用財力和財政努力程度等因素綜合進行測算。

以上兩種思路，并不對立。即使按照教育層次對政府間教育事權和財權進行了劃分，上級政府也可以通過轉移支付的方式來承擔部分或全部下級政府的基礎教育教師工資?？傊?，不管采取何種分擔方式，只要各級政府的教育財政責任明確了，基礎教育的經(jīng)費保障問題就能徹底擺脫體制束縛，從而建立起真正的長效機制。

總而言之，只要認識統(tǒng)一，經(jīng)費到位，基礎教育改革向前推進的可能性就會大大增加。很多人為基礎教育改革付出了心血，一個健康發(fā)展的基礎教育符合全社會的共同利益。

（作者單位系北京師范大學教育學院）