建立社會保障預(yù)算機制的思考

摘要：社會保障被譽為保證社會穩(wěn)定的“減壓閥”與“穩(wěn)定器”，在經(jīng)濟體制變革過程中，社會保障愈來愈得到政府及全社會的關(guān)注。隨著中國現(xiàn)階段人口老齡化進程的加快，以及經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中所必然產(chǎn)生的下崗失業(yè)現(xiàn)象，建立社會保障體制的作用日益突出。政府正在逐步建立、規(guī)范社會保障各項政策及運作體制。建立社會保障預(yù)算機制，將對社會保障基金的安全合理、有效地使用發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：社會保障財政預(yù)算國家調(diào)控

隨著社會進步、改革深入、人民生活水平的提高和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，離退休職工和下崗失業(yè)人數(shù)越來越多，養(yǎng)老金的發(fā)放、下崗分流、失業(yè)安置和醫(yī)療保險等問題，已成為社會十分關(guān)注的熱點和難點問題。同時社會保障資金的管理又處于一種“九龍治水”、“五馬分肥”的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的管理體系，建立同社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，又為國家和地方財政能力所能承受的社會保障體系，是重要而又迫切的，從而能使資源達到最佳的配置，資金得到充分的利用。要使社會保障工作趨于規(guī)范化和制度化，使社會保障基金得到安全可靠的保證，發(fā)揮更大效益，就應(yīng)建立相應(yīng)的社會保障預(yù)算機制。關(guān)注民生，是加快完善社會保障的根本宗旨，建立社會保障預(yù)算，將有利于社會保障基金發(fā)揮更大管理效益。

一、社會保障預(yù)算理論概念

社會保障預(yù)算是國家預(yù)算的重要組成部分，是國家用來反映各項社會保障資金，包括政府一般性稅收安排的各項社會保障和養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險的基金收支活動計劃，是國家財政全面反映、管理、監(jiān)督各項社會保障資金收支活動的重要手段，是建立健全社會保障體系的重要保證。世界上許多國家以預(yù)算管理為手段，以財力和政策加以傾斜，規(guī)范和運行社會保障事業(yè)的發(fā)展。

黨的十四屆三中全會通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要》明確提出：今后國家預(yù)算要按復(fù)式預(yù)算形式編制，要加快養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險制度的改革，初步形成社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫等多層次、多元化的社會保障制度。我國現(xiàn)已將養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項社會保障基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理。而且，現(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算已編制多年，政府預(yù)算收支科目已逐步理順，建立保障預(yù)算的條件已逐步成熟。

政府一般性稅收安排的社會保障支出為：公共衛(wèi)生支出，含衛(wèi)生事業(yè)費、中醫(yī)事業(yè)費、公費醫(yī)療費；優(yōu)撫救濟支出、含優(yōu)撫事業(yè)費、軍隊離退休人員安置費、社會救濟福利事業(yè)費；自然災(zāi)害救濟事業(yè)費、特大自然災(zāi)害后恢復(fù)重建補助費；行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費；城鎮(zhèn)青年就業(yè)補助費；住房改革支出；國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補助費等等。

總之，財政部政府預(yù)算收支科目中安排的社會保障支出5大類、21款和85項應(yīng)全部納入社會保障預(yù)算收支之中。社會籌集的社會保障基金，包括社會保障的募捐、個人的贊助、公益事業(yè)的收入，也應(yīng)納入社會保障預(yù)算的總體預(yù)算范圍。

二、社會保障預(yù)算的建設(shè)目標(biāo)及管理模式

㈠ 社會保障預(yù)算的總體目標(biāo)

建立社會保障預(yù)算的總體目標(biāo)是：逐步建立健全將政府強制性實施的各項保障資金全部納入社會保障預(yù)算，收支管理及投資運行活動規(guī)范化、各項政策措施完整配套的具有中國特色的社會保障預(yù)算體系。

㈡ 建立“板塊式”的預(yù)算方案及其特征

根據(jù)國際慣例，結(jié)合我國國情分析，應(yīng)編制“板塊式”社會保障預(yù)算方案，即社會保障基金預(yù)算、政府安排的社會保障經(jīng)費分別編制。對養(yǎng)老金、醫(yī)療金、失業(yè)金、殘疾人就業(yè)保障金等收支結(jié)余單獨編制社會保障基金預(yù)算，各自的盈余單獨反映，同時規(guī)定不能串用各項社會保障基金，并建立社?；饘?、單獨記賬，防止資金相互挪用。

“板塊”式社會保障預(yù)算的特征：一是有利于加強資金管理，各種社會保障基金都納入國家預(yù)算管理，依法運營，使社會保障基金管理逐步向制度化、規(guī)范化過渡。財政對社會保險承擔(dān)兜底責(zé)任。二是明確體現(xiàn)政府支持，一般性稅收，用于社會保障事業(yè)的支出，在公共預(yù)算中單獨反映，體現(xiàn)了政府對發(fā)展社會保障事業(yè)的責(zé)任、義務(wù)和支持程度。三是編制方法比較簡單，容易操作。

三、建立社會保障預(yù)算是客觀需要

建立社會保障預(yù)算具有十分重大的意義，首先有利于體現(xiàn)“三個代表”重要思想。因為社會保障制度維護了廣大群眾的根本利益，依法科學(xué)合理地編制社會保障預(yù)算，從機制上為真正實現(xiàn)“代表最廣大人民的根本利益”宗旨奠定了基礎(chǔ)。建立社會保障資金預(yù)算體系，使所有的社會成員解除后顧之憂，對未來充滿希望和信心。而希望與信心，恰恰是經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的強大動力和可靠保證。

建立社會保障預(yù)算是維護國家預(yù)算完整性和強化財政職能的客觀需要，是規(guī)范政府收支，全面反映政府在社會保障事業(yè)方面所作努力的重要手段，是提高社會保障資金合理使用效果的有效方法。截止2000年底，全國各項社會保險基金收支規(guī)模達2500億元，這是一筆龐大的收支，不受財政預(yù)算的約束和管理，而且直接危及政府預(yù)算的權(quán)威，入不敷出時由財政兜底，財政完全處于被動狀態(tài)，其資金使用效益得不到充分發(fā)揮。雖然現(xiàn)在實行財政專戶管理，但管理還不夠系統(tǒng)，仍游離于政府財政預(yù)算之外，從長遠看，還必須通過建立社會保障預(yù)算將其納入財政預(yù)算管理軌道，以強化政府財政職能，維護國家財政預(yù)算的完整性。

建立社會保障資金預(yù)算有利于進一步深化社會保障制度改革，加強社會保障資金管理和強化社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的使用責(zé)任。我國現(xiàn)行社會保障制度雖經(jīng)數(shù)次改革，但還不徹底，表現(xiàn)為國家包攬?zhí)?，管理不暢，法制不健全，社?；鹗绽U困難，使用中浪費和挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，這都嚴(yán)重影響到經(jīng)濟體制改革的健康進行。而建立了社會保障預(yù)算可強化社會保障基金管理和約束機制，規(guī)范社會保障基金收支結(jié)余的運營活動。建立社會保障預(yù)算后，社會保障資金收支活動要經(jīng)過預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和決算批復(fù)等秩序，這樣就明確了財政、主管部門和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的責(zé)任，提高社會保障資金的使用效果，促進社會保障事業(yè)的發(fā)展。

社會保障預(yù)算有利于加強國家財政的調(diào)控能力。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，政府在宏觀調(diào)控方方面面的矛盾是：財政收入在國民生產(chǎn)總值中比重逐年減少。另一方面，又需要政府加強對經(jīng)濟運行的調(diào)控能力，這一前提條件是需相應(yīng)財力作保證的，為解決這一矛盾，除深化財政體制改革，理順財政分配關(guān)系外，建立社會保障預(yù)算也是一條必須采取的措施。一是隨著社會保障體制改革的深化，社會保障資金收支規(guī)模會越來越大，而且會有大量結(jié)余的社保資金，社會保障預(yù)算建立后，財政部門可基本掌握各項社保資金籌集使用和結(jié)余情況，在保證社保資金正常使用的情況下，對不至于因社會保障資金收支大起大落而增加財政赤字。而且大量結(jié)余的社保資金，有利于財政的調(diào)控能力，有利于發(fā)揮資金的使用效益。二是社會保障資金是一種遞延性的消費資金，它的收支直接關(guān)系到社會產(chǎn)品的供求關(guān)系平衡，客觀上也需國家財政用相應(yīng)的手段進行調(diào)控。

四、建立社會保障預(yù)算的條件業(yè)已成熟

建立社會保障預(yù)算是經(jīng)濟體制改革的大勢所趨，目前建立社會保障預(yù)算的基本條件已成熟。一是黨的十五大報告對社會保障體系已有明確要求，有關(guān)部門和社會各界對建立社會保障預(yù)算基本達成共識；二是《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，今后國家的預(yù)算是按復(fù)式預(yù)算形式編制，建立政府公共預(yù)算，國有資產(chǎn)預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算?！吨腥A人民共和國預(yù)算法實施條例》也作了相同的明確規(guī)定；三是社會保障基金已納入單獨的社會保障基金財政專戶；四是九屆人大一次會議對社會保障管理體制改革已加大力度；五是政府復(fù)式預(yù)算已編制多年，預(yù)算收支科目已逐步理順；六是國外經(jīng)驗證明社會保障體系的有效運行必須建立社會保障預(yù)算。

總之，改進社會保障預(yù)算的技術(shù)操作，進一步完善復(fù)式預(yù)算制度，協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)換各部門之間的資金繳撥關(guān)系，將使社會保障資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益和社會效益。