論中國(guó)農(nóng)村綜合改革的兩大基本任務(wù)

摘要：中國(guó)農(nóng)村綜合改革的兩大基本任務(wù)是再造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威。下一步應(yīng)堅(jiān)持“整體推進(jìn)”和“重點(diǎn)突破”相結(jié)合的原則，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、民間融資機(jī)制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育體制、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等項(xiàng)綜合改革，為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財(cái)力支持和動(dòng)力源泉。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村綜合改革；市場(chǎng)機(jī)制；基層民主；整體推進(jìn)；重點(diǎn)突破

中圖分類號(hào)：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2007）02-0016-03

我國(guó)近30年來(lái)的農(nóng)村改革始終圍繞兩大主題展開(kāi)：即通過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，再造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，使億萬(wàn)農(nóng)戶成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體；通過(guò)農(nóng)村政治體制的改革，再造基層社會(huì)的民主權(quán)威，使億萬(wàn)農(nóng)民群眾當(dāng)家作主。正如溫家寶總理日前指出：“第一步，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革；第二步，實(shí)行以農(nóng)村稅費(fèi)改革為核心的國(guó)民收入分配關(guān)系改革；第三步，實(shí)行以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革。這三步改革始終貫穿一條紅線，就是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利，解放和發(fā)展生產(chǎn)力”^[1]。然而，“理論上揭示并不等于實(shí)際上解決問(wèn)題，尤其是當(dāng)問(wèn)題涉及重大的利益調(diào)整時(shí)更是如此?？梢哉J(rèn)為，至今這一問(wèn)題仍然存在”^[2](P145)。為此，本文將從實(shí)證研究的視角入手，試圖把這一極其復(fù)雜、曲折且多變的演變過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)梳理與評(píng)價(jià)，以期對(duì)我國(guó)下一步科學(xué)制定農(nóng)村綜合改革的整體方案有所裨益。

一、制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程的因素分析

我國(guó)農(nóng)村改革開(kāi)始，“一個(gè)優(yōu)先的目標(biāo)就是解決農(nóng)村微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制的問(wèn)題，即將人民公社體制改變?yōu)榧彝コ邪??？墒莾H僅這一步，并沒(méi)有解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀機(jī)制，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的問(wèn)題”^[3](P151)。因此，繼1982年至1986年連續(xù)下發(fā)5個(gè)“中央一號(hào)文件”后，“深化農(nóng)村改革主要圍繞以下三項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行，即：（一）確立農(nóng)戶自主權(quán)；（二）發(fā)育市場(chǎng)體系；（三）繼續(xù)展開(kāi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這三項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，將視作衡量農(nóng)村發(fā)展成功與否的標(biāo)志。然而，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革受制于城市國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革和政治體制改革。用當(dāng)時(shí)的一句話來(lái)講就是對(duì)于中國(guó)農(nóng)村改革，一切‘便宜的項(xiàng)目已經(jīng)出臺(tái)，不觸動(dòng)深層結(jié)構(gòu)就不能前進(jìn)一步了。正是這個(gè)原因，農(nóng)村改革初期一系列‘一號(hào)文件的歷史使命告一段落”^[2](P146)?？偟目?，“進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素已不是留在農(nóng)村內(nèi)部使用了——城市擴(kuò)張，大規(guī)模占用農(nóng)村土地；勞動(dòng)力大量流出農(nóng)村，企業(yè)得以雇傭最廉價(jià)的勞動(dòng)力，幾乎什么社保都沒(méi)有；農(nóng)村資金大量外流，每年各個(gè)銀行抽走農(nóng)村大量資金。而當(dāng)農(nóng)村發(fā)展必需的生產(chǎn)要素都被抽走的時(shí)候，就算農(nóng)民再有志氣、有天大本事也沒(méi)用”^[4](P26)?？梢哉f(shuō)，正是由于受到我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制的制約，農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)缺乏應(yīng)有的發(fā)展，一再拖延了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)建，致使9億農(nóng)民飽受“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的雙重煎熬，鄉(xiāng)村社會(huì)也出現(xiàn)了“治理危機(jī)”。

首先，我國(guó)現(xiàn)行的集體土地所有制，極大地限制了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)建。比如，“從1952年到1978年，全國(guó)人均耕地面積由2.82畝減少到1.51畝，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力全年生產(chǎn)糧食僅為1000千克左右，除掉農(nóng)民自留口糧外，一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力全年提供的商品糧只有70千克。全國(guó)有接近1/4的生產(chǎn)隊(duì)社員收入在50元以下，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的集體積累還不到1萬(wàn)元，有的地方甚至不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)”^[5](P823)?？梢?jiàn)，這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)長(zhǎng)期隱含著“集體成員權(quán)平等”和“退出機(jī)制缺失”的制度缺陷，勢(shì)必造成幾億農(nóng)民無(wú)止境地要求平分土地，最終導(dǎo)致出現(xiàn)土地報(bào)酬遞減、邊際效益下降、甚至為負(fù)數(shù)的極端現(xiàn)象^[6]。但是，“黨的十一屆三中全會(huì)后不久，在當(dāng)時(shí)的特殊政治環(huán)境下，用包產(chǎn)到戶取代人民公社，乃是群眾和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期博弈之后相互妥協(xié)的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)把包產(chǎn)到戶和包干到戶統(tǒng)稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾考慮過(guò)土地用于農(nóng)耕最忌掠奪性短期行為，因此想比照歷史上有過(guò)的經(jīng)驗(yàn)——‘永佃制（即無(wú)限期租賃）設(shè)計(jì)承包制。雖然權(quán)衡過(guò)利弊后提出來(lái)醞釀，但是贊同者少，懷疑者多，認(rèn)為它不符合責(zé)任制的概念。因怕節(jié)外生枝，由此引起新的爭(zhēng)論，影響以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社這個(gè)主題，因此暫時(shí)擱置了”^[3](P151)。據(jù)1986年農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)資料顯示，全國(guó)平均每個(gè)農(nóng)戶承包耕地面積為9.2畝，平均每塊耕地面積僅為1.02畝，其中最小的地塊只有0.03畝，最狹窄的地塊只有50厘米。而目前我國(guó)耕地面積已減少到18.51億畝，農(nóng)民人均占有耕地僅為1.2畝，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全國(guó)還有三分之一的省份人均耕地面積尚不到1畝，其中有660個(gè)縣人均耕地面積不到0.5畝，大大低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定人口/土地承載力0.8畝的“警戒線”^{[7]（P111）}?？梢?jiàn)，“一旦無(wú)效率的制度選擇沿著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑走下去，就會(huì)陷入一種‘自動(dòng)鎖定的狀態(tài)，初始的制度設(shè)計(jì)會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存的制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難。正是由于國(guó)家決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因而國(guó)家最終要對(duì)造成經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、衰退或停滯的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)”^[8](P11)。這正是我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)建出現(xiàn)“新事物總在產(chǎn)生、但總也長(zhǎng)不大”的根源所在。

其次，我國(guó)金融管理體制改革滯后，嚴(yán)重地制約了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)建。特別是從1998年以來(lái)，四大國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)行“企業(yè)化管理”，盡量避開(kāi)成本高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域，全國(guó)共撤掉農(nóng)村基層金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)3.1萬(wàn)多個(gè)。據(jù)央行提供的數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)農(nóng)村信用社各項(xiàng)存款余額只占正規(guī)金融機(jī)構(gòu)存款余額的12%，各項(xiàng)貸款余額僅占全國(guó)的11%，且處于一種全行業(yè)虧損和資不抵債的狀況。據(jù)粗略估計(jì)，目前我國(guó)約有60%－70%的農(nóng)村資金大量流向城市，全國(guó)農(nóng)村平均每年凈流出的資金高達(dá)6000億元，一個(gè)縣至少在3億元以上。截止2005年末，全國(guó)郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)達(dá)到3.2萬(wàn)個(gè)，共吸收存款余額為1.3萬(wàn)多億元，其中有75％的資金來(lái)自于農(nóng)村^[9]。廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“資金斷流”和“金融真空”的現(xiàn)象，成為制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)建的最大障礙。

再次，我國(guó)基層科技推廣體制改革滯后，也制約了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)建。目前全國(guó)農(nóng)業(yè)科技人員僅為135萬(wàn)人，只占各類專業(yè)技術(shù)人員的4.4%左右，且長(zhǎng)期存在管理體制不順、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不活、人員隊(duì)伍不穩(wěn)、經(jīng)費(fèi)保障不足等問(wèn)題。譬如，地處大別山區(qū)腹地的河南省新縣，平均每萬(wàn)人中只有1名農(nóng)業(yè)科技人員，平均每4.1萬(wàn)畝林地才有1名林業(yè)科技人員，全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還沒(méi)有形成一個(gè)象樣的“實(shí)體型”農(nóng)業(yè)科技推廣站^[10](P80)?？偟目?，目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力中接受過(guò)短期技術(shù)培訓(xùn)的占20%，接受過(guò)初級(jí)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的占3.4%，接受過(guò)中等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的僅占0.13%，而沒(méi)有接受過(guò)任何技術(shù)培訓(xùn)的卻高達(dá)76.4%[10]。這是制約我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)建的重要因素之一。

最后，目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)體系不健全、不完善，成為制約農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)建的一大瓶頸。就整體而言，目前我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)主體規(guī)模小，實(shí)力弱，農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)態(tài)及其經(jīng)營(yíng)方式陳舊，市場(chǎng)連鎖經(jīng)營(yíng)交易額所占比重尚不足10%，全國(guó)大約有42%的農(nóng)戶自己銷售農(nóng)產(chǎn)品，還有45%的農(nóng)戶直接把產(chǎn)品賣給個(gè)體商販，而只有2.7%的農(nóng)戶是通過(guò)訂單銷售^[11]。可見(jiàn)，讓全國(guó)2.5億多個(gè)分散農(nóng)戶去充當(dāng)市場(chǎng)主體，必然會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)供給上的過(guò)度敏感性和市場(chǎng)信息上的不對(duì)稱性。它的具體表現(xiàn)是：生產(chǎn)選擇上的盲目性，個(gè)體農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)信息缺乏分析能力，“究竟什么賺錢、到底什么好銷”心里沒(méi)譜；家庭經(jīng)營(yíng)上的分散性，農(nóng)戶各自為政的小生產(chǎn)、商品規(guī)模小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；經(jīng)營(yíng)方式上的封閉性，小而全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，排斥社會(huì)化和專業(yè)化生產(chǎn)；商品交換上的滯后性，農(nóng)產(chǎn)品賣難與搶購(gòu)并存，多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)的大路產(chǎn)品過(guò)剩、暢銷產(chǎn)品短缺；比較利益上的制約性，大多農(nóng)戶一般處于產(chǎn)中的原料生產(chǎn)，比較收益率低下等等。

二、制約農(nóng)村基層民主化進(jìn)程的因素分析

黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，“政社合一”人民公社體制失去了權(quán)威基礎(chǔ)，“無(wú)法容忍新興的社會(huì)力量，無(wú)法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥整個(gè)農(nóng)村社會(huì)”^[12](P211)，結(jié)果造成了農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無(wú)人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象滋長(zhǎng)蔓延。1982年12月，五屆全國(guó)人大通過(guò)了修改后的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府；農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，由此確立起了“鄉(xiāng)政村治”二元治理體制模式。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求“盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”。到1985年春，全國(guó)共建立了79306個(gè)鄉(xiāng)、3144個(gè)民族鄉(xiāng)、9140個(gè)鎮(zhèn)和948628個(gè)村民委員會(huì)、588多萬(wàn)個(gè)村民組^[13](P366)。但由于在人民公社體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉，“國(guó)家行政權(quán)”與“村民自治”互相滲透，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)互相分割、“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列歷史遺留問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，因而自上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，全國(guó)各地開(kāi)展了以“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”和“減人、減事、減支”為主要特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。然而，“我國(guó)是一個(gè)由中央、省、市（地級(jí)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府構(gòu)成的行政體系，任務(wù)會(huì)逐步增多，越是到了最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府時(shí)，工作目標(biāo)和任務(wù)會(huì)呈幾何級(jí)數(shù)增加。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一個(gè)面對(duì)上級(jí)、且主要完成上級(jí)任務(wù)的附屬性機(jī)構(gòu)”^[14]。截止目前，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員多達(dá)1316.2萬(wàn)人，平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部，因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)約在40%左右。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)債總額為1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債408萬(wàn)元；村一級(jí)負(fù)債總額為1483億元，平均每個(gè)村負(fù)債21萬(wàn)元，9億農(nóng)民人均負(fù)債務(wù)374元。另?yè)?jù)有關(guān)專家估計(jì)，目前這一數(shù)字可能已增至8000～10000億元^[15]。同時(shí)，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委、武裝部、共青團(tuán)、婦聯(lián)會(huì)、工會(huì)等各種組織體系，如何處理好“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系仍然是一道大難題。特別是取消農(nóng)業(yè)稅以后，一些地方普遍存在著“甩包袱”的思想，主要通過(guò)“管人、管賬、管工資”的辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)村級(jí)自治組織的行政管制，出現(xiàn)了村干部“公職化”的傾向，這不僅動(dòng)搖了村民自治的制度基礎(chǔ)，而且將使其變成一種“空殼民主”?？偟目矗壳拔覈?guó)“地區(qū)”一級(jí)逐漸演變成了一種“實(shí)體型政府”，其工作重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向城市發(fā)展和市政管理；“縣”一級(jí)過(guò)去是融行政、財(cái)政、議事、決策、司法于一體功能較為完備的政府，現(xiàn)在卻演變成了一種“雙重衙門體制”；“鄉(xiāng)”一級(jí)長(zhǎng)期處于一種責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)，幾乎陷入了“有政無(wú)財(cái)、人多無(wú)事做”的尷尬局面；“村”一級(jí)自治組織既不是行政主體，又缺乏必要的財(cái)力保障，基本上處于一種行政和財(cái)政雙重壓力下的“緊約束”狀態(tài)，致使其在代理國(guó)家利益與行使農(nóng)民自治權(quán)利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化^[16]。

三、如何再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威

我國(guó)下一步應(yīng)堅(jiān)持“整體推進(jìn)”和“重點(diǎn)突破”相結(jié)合的原則，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制和社會(huì)管理體制的改革，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村金融體制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育體制、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的綜合改革，再造農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威，為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財(cái)力支持和動(dòng)力源泉，以增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力，不斷擴(kuò)大基層民主政治建設(shè)。

（一）要恢復(fù)建國(guó)初期確立的復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度

新中國(guó)成立初期確立的“耕地農(nóng)有、公益性土地國(guó)有”二元復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度，允許農(nóng)民的私有土地自由轉(zhuǎn)讓、處置、抵押、繼承等。但據(jù)1996年全國(guó)土地資源普查的數(shù)據(jù)顯示，國(guó)有土地面積占53.17% ，農(nóng)村集體土地面積占46.18% ，尚未確定權(quán)屬的土地面積占0.65%^[17](P458)。這種產(chǎn)權(quán)模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，不僅造成了農(nóng)村土地資源配置的效率低下，而且造成了“地方各級(jí)政府通過(guò)把土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為（交給國(guó)家）的地租，即資本通過(guò)迂回的辦法占有了它不可能直接拿到手的東西”^[18](P261)。所以，自改革開(kāi)放以來(lái)，土地問(wèn)題一直成為政府與農(nóng)民爭(zhēng)奪利益的矛盾焦點(diǎn)。因此，下一步必須徹底打破國(guó)家對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷，讓地方政府退出二級(jí)土地市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，賦予農(nóng)民永久的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。進(jìn)一步加快建立現(xiàn)代的土地產(chǎn)權(quán)制度，主要包括四項(xiàng)具體的制度架構(gòu)，即土地產(chǎn)權(quán)的界定制度、配置制度、運(yùn)營(yíng)制度和法律保護(hù)制度，其中產(chǎn)權(quán)界定是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)配置是核心，產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)是手段，法律保護(hù)是制度保障。我們只有綜合運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的宏觀調(diào)控手段，才能從根本上維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益。

（二）要建立以農(nóng)村合作信用社為主體，國(guó)家商業(yè)銀行和政策性金融機(jī)構(gòu)分工協(xié)作，民間借貸為補(bǔ)充的農(nóng)村金融體制和運(yùn)行機(jī)制

目前，我國(guó)農(nóng)村金融組織功能混亂，服務(wù)項(xiàng)目單一，利益矛盾加劇，單靠國(guó)家“花錢買機(jī)制”并不能解決根本問(wèn)題。事實(shí)上，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)對(duì)世界發(fā)展中國(guó)家金融實(shí)踐的實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，國(guó)家正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶提供金融服務(wù)的覆蓋面往往不足20%，而其余的大量融資活動(dòng)是靠民間非正規(guī)金融組織來(lái)完成的。據(jù)粗略估計(jì)，目前我國(guó)民間融資規(guī)?？赡芤堰_(dá)到8000億元至14000億元左右，其中約有超過(guò)70%以上的農(nóng)戶獲得了非正規(guī)金融組織貸款^[19](P23)。下一步，應(yīng)優(yōu)先考慮把農(nóng)村信用合作社改造成真正的民間融資機(jī)構(gòu)，同時(shí)放寬對(duì)國(guó)內(nèi)外資本流向農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入領(lǐng)域，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，促進(jìn)民營(yíng)小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種金融組織形式的發(fā)展，創(chuàng)造各類金融市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的宏觀體制環(huán)境，增加對(duì)農(nóng)村多元化、多層次、多樣化的金融服務(wù)供給。

（三）要加快推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為核心的綜合改革

下一步，應(yīng)按照“撤消地區(qū)一級(jí)，強(qiáng)化縣一級(jí)，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)一級(jí)，充實(shí)村一級(jí)”四級(jí)連動(dòng)的整體改革思路，重新整合現(xiàn)有的公共行政資源，加快建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是重點(diǎn)解決鄉(xiāng)村基層組織“有人管事、有錢辦事、有章理事”的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)強(qiáng)化三個(gè)方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位和權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；二是為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展；三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件，加強(qiáng)社會(huì)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開(kāi)展農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。要進(jìn)一步完善村民自治制度，推動(dòng)基層民主的健康發(fā)展。同時(shí)，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)交給市場(chǎng)中介組織和村民自治組織去解決，不斷提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。

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責(zé)任編輯 趙 靜