主任會議履行職責(zé)情況的思考

　　主任會議作為地方人大常委會處理重要日常工作的職能組織，自1982年修改地方組織法時確立其設(shè)置、組成和職責(zé)迄今20多年來，已愈來愈顯示出不可或缺的職能作用，但同時在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些值得探討的問題。
　　
　　一、主任會議的職責(zé)定位
　　
　　現(xiàn)行地方組織法第四十八條規(guī)定了主任會議的組成和職責(zé)，即：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會主任、副主任和秘書長組成主任會議；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會主任、副主任組成主任會議。主任會議處理常務(wù)委員會的重要日常工作?！敝魅螘h的組成是很明確的，但哪些屬于”常務(wù)委員會的重要日常工作”法律沒有明確規(guī)定。從地方組織法的其他條文規(guī)定和現(xiàn)實(shí)情況來看，主任會議的主要職責(zé)有：一是就落實(shí)常委會決議、決定過程中的具體問題和常委會機(jī)關(guān)重要事項(xiàng)作出相應(yīng)決定；二是對有關(guān)方面提出的議案，決定提請常委會審議；三是對提請常委會審議的地方性法規(guī)及決議、決定草案和專題匯報(bào)事前提出審查意見；四是提出屬于常委會職權(quán)范圍內(nèi)的議案；五是提名專委會個別副主任委員和部分委員人選，提名常委會代表資格審查委員會組成人員人選；六是聽取“一府兩院”有關(guān)專題匯報(bào)，并提出意見和建議；七是審定常委會執(zhí)法檢查、代表視察、述職評議、個案監(jiān)督等工作的安排方案，并督促有關(guān)方面認(rèn)真實(shí)施；八是聽取專委會和工作機(jī)構(gòu)的工作匯報(bào)，并對其工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。
　　從主任會議的職責(zé)來看，除可以提出議案和有關(guān)人選外，它主要是為常委會依法行使職權(quán)服務(wù)，即在常委會行使法定職權(quán)過程中，主要就程序性的有關(guān)問題進(jìn)行討論，作出決定，并進(jìn)行必要的把關(guān)。它本身不是一個行使權(quán)力的主體，不能定位于實(shí)體性權(quán)力機(jī)構(gòu)。但從實(shí)踐來看，主任會議在一定前提下享有實(shí)體性權(quán)力也是必要的。這是因?yàn)椋阂皇恰疤幚沓?wù)委員會的重要日常工作”，組織貫徹人大及其常委會的各項(xiàng)決議、決定，必然需要一定的實(shí)體性權(quán)力；二是程序性問題同實(shí)質(zhì)性問題往往關(guān)聯(lián)在一起，就程序性問題作出決斷，往往涉及實(shí)質(zhì)性問題，必然需要實(shí)體性權(quán)力；三是常委會會議一般相隔兩個月舉行，如果事無巨細(xì)均須由常委會決定，往往會造成一些工作的延誤和擱置，不必要地降低了工作效率。當(dāng)然，主任會議在履行職責(zé)的實(shí)踐中，要把握好分寸，既不能越位，又不能缺位；既不能越權(quán)，又不能失職；既不能“升級”，又不能“降格”；既不能違背現(xiàn)行的法律法規(guī)，又要有利于提高常委會履行職責(zé)的效率和質(zhì)量；既應(yīng)堅(jiān)持主任會議職權(quán)的基本屬性系程序性權(quán)力，防止其基本功能的偏離，又要從常委會依法履行職責(zé)的整體要求出發(fā)，有條件地行使其一定的實(shí)體性權(quán)力。
　　近年來，主任會議在履行職責(zé)中，對人大代表采取強(qiáng)制措施而代行許可權(quán)問題，是一個爭議比較大的話題。在人民代表大會及其常委會閉會期間，司法機(jī)關(guān)需要對人大代表采取限制人身自由的強(qiáng)制措施，很多地方都由主任會議決定許可，事后再提請常委會確認(rèn)。嚴(yán)格地說，這在一定程度上越位代行了常委會的職權(quán)。但在工作中，常委會會議一般兩個月舉行一次，在較為緊急的情況下，不可能及時召開常委會會議，不得不由主任會議代行這一職權(quán)。所以，為了彌補(bǔ)現(xiàn)行法律制度存在的疏漏和缺陷，適應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的迫切需要，有必要從立法上明確賦予主任會議處理緊急情況的權(quán)力。在法律修改前，從另外一個角度看主任會議代行許可權(quán)，也有其必要性和可行性。
　　
　　二、主任會議的職能作用
　　
　　從各地的實(shí)踐來看，人大常委會能夠有效行使職權(quán)、充分發(fā)揮作用，是與主任會議認(rèn)真履行職責(zé)密不可分的。具體而言，主任會議在地方人大工作中發(fā)揮了以下幾個作用。
　　——主導(dǎo)作用。從主任會議的組成人員來看，他們大多是從黨委政府領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)到人大常委會的，具有較高的政治素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)水平和工作經(jīng)驗(yàn)，在常委會組成人員中起著主導(dǎo)作用。從地方組織法賦予主任會議的職責(zé)來看，主任會議負(fù)責(zé)處理常委會的重要日常工作，在人大常委會工作中無疑也發(fā)揮著主導(dǎo)作用。
　　——補(bǔ)充作用。常委會會議一般每兩個月舉行一次，會期短，議題安排也不可能面面俱到，所以不少工作難以通過常委會及時審議。尤其是人大代表和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題以及一些屬于常委會職權(quán)范圍內(nèi)的突發(fā)事件，不便于及時召開常委會會議審議或決定。而主任會議由于組成人員少，舉行會議比較方便，可以根據(jù)實(shí)際需要，及時召開會議討論、研究，提出處理意見。所以，主任會議很多時候?qū)τ诔Ｎ瘯惺孤殭?quán)，起到了一種補(bǔ)充作用。
　　——協(xié)調(diào)作用。要協(xié)調(diào)一致地為常委會行使職權(quán)服務(wù)，人大各專委會、常委會各工作機(jī)構(gòu)以及機(jī)關(guān)各部門，都需要在主任會議的組織協(xié)調(diào)下，有序地開展工作。如，主任會議根據(jù)各專委會、各工作機(jī)構(gòu)提出的初步意見，進(jìn)行綜合匯總，擬定常委會工作要點(diǎn)、執(zhí)法檢查計(jì)劃、聽取審議報(bào)告計(jì)劃等草案，再提請常委會審議決定。各專委會、各工作機(jī)構(gòu)開展工作，經(jīng)主任會議統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)一致后，再分別組織實(shí)施。主任會議對本機(jī)關(guān)與上下級機(jī)關(guān)之間、與同級幾套班子之間的關(guān)系和工作也需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。
　　——監(jiān)督作用。主任會議的監(jiān)督可以理解為間接監(jiān)督，主要體現(xiàn)在三個方面：一是主任會議對沒有列入常委會會議議程或者不便于及時提請常委會審議的議題，適時組織審議，提出意見和建議，交由“一府兩院”研究辦理；二是主任會議組織有關(guān)專委會或工作機(jī)構(gòu)對常委會審議意見、決議決定、代表議案和建議批評意見的辦理情況等進(jìn)行跟蹤檢查，督促“一府兩院”認(rèn)真辦理；三是主任會議對“一府兩院”工作中的重大過失、與法律法規(guī)和人大及其常委會決議決定相悖的行政行為，建議常委會及時審議進(jìn)行監(jiān)督，從而不斷增強(qiáng)常委會法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的效果。
　　
　　三、主任會議的運(yùn)行規(guī)程
　　
　　主任會議是地方人大常委會法定的職能組織，它不同于一般的會議，也不是常委會的辦事機(jī)構(gòu)。目前一些地方人大常委會主任會議在履行職責(zé)中還存在一些隨意性，運(yùn)行起來還有很多不規(guī)范的做法。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下兩個方面加以完善：
　　1.建立健全制度，規(guī)范議事程序。建立健全主任會議制度，完善主任會議程序，是實(shí)現(xiàn)主任會議制度化、規(guī)范化的重要前提。當(dāng)前，地方人大常委會應(yīng)進(jìn)一步健全和完善主任會議制度或議事規(guī)則，除對會議時間、議程、決定事項(xiàng)以及列席會議人員等作出明確規(guī)定外，還應(yīng)就以下一些問題加以界定。（1）界定主任會議的權(quán)限，使其職權(quán)的發(fā)揮與人大“集體行使職權(quán)”的原則相一致。如，規(guī)定屬于人大及其常委會職權(quán)范圍的重大事項(xiàng)，主任會議均應(yīng)提交，主任會議決定的不是是否需要提交，而是決定提交的場合和時間，并就提交審議的有關(guān)草案、議案、文件的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。為此，須對主任會議應(yīng)提交常委會審議的重大事項(xiàng)作出界定。（2）主任會議應(yīng)堅(jiān)持民主議事、依法決策、客觀公正、實(shí)事求是的原則。（3）主任會議成員在討論各項(xiàng)議題時，均須表明自己贊成、反對或保留的態(tài)度，會議主持人有責(zé)任征詢每位成員的意見。(4)召開主任會議，須有三分之二以上成員出席；決定問題、表決事項(xiàng)，須按少數(shù)服從多數(shù)的原則，由全體組成人員的過半數(shù)通過。（5）主任會議成員在未經(jīng)集體研究前向有關(guān)方面提出工作意見、建議、批評時，應(yīng)以個人或者人大代表的名義。（6）明確界定常委會機(jī)關(guān)工作中哪些重大事項(xiàng)須經(jīng)主任會議研究決定，哪些事務(wù)應(yīng)由秘書長會議（或辦公室）承擔(dān)，既充分發(fā)揮秘書長會議（或辦公室）在負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事務(wù)中的作用，又確保主任會議對機(jī)關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)。
　　2.精心組織會議，提高會議質(zhì)量。主任會議的會議質(zhì)量決定了主任會議履行職責(zé)的水平。主任會議一切程序都應(yīng)規(guī)范化，切忌將其視為機(jī)關(guān)一般性會議。應(yīng)根據(jù)常委會年度工作要點(diǎn)和實(shí)際工作需要，按一定期限對每次主任會議的議題作出安排，做到思想上早準(zhǔn)備，工作上有的放矢。對一些重要事務(wù)性的議題可以臨時確定。有關(guān)專委會或工作機(jī)構(gòu)對主任會議要討論的議題，應(yīng)采取組織視察、檢查、調(diào)研等方式，掌握實(shí)情，為主任會議研究處理問題提供可靠的決策依據(jù)；對主任會議聽取的專題匯報(bào)、提請常委會審議的有關(guān)事項(xiàng)、提出的議案等，都要認(rèn)真把關(guān)，形成規(guī)范的文件草案，會前印送主任會議組成人員。在會議中，要嚴(yán)格依法決策，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取主任會議組成人員的意見，最終就研究的事項(xiàng)形成共識。根據(jù)會議內(nèi)容需要，還可請“一府兩院”有關(guān)人員列席主任會議，聽取意見。聽取“一府兩院”專題匯報(bào)應(yīng)形成會議紀(jì)要，及時送交“一府兩院”研究處理。主任會議召開后，有關(guān)專委會、工作機(jī)構(gòu)要認(rèn)真落實(shí)主任會議議定的事項(xiàng)，并加強(qiáng)對“一府兩院”落實(shí)情況的跟蹤督查。
　　(作者系四川省巴中市人大常委會副秘書長）