再論地方人大　常委會(huì)任免事項(xiàng)中擱置權(quán)的行使

　　在人事任免過(guò)程中行使擱置權(quán)是地方人大常委會(huì)近年在工作實(shí)踐中的新探索。擱置權(quán)實(shí)際上既是任免權(quán)的重要組成部分，同時(shí)也是行使監(jiān)督權(quán)的重要手段之一。人事任免事項(xiàng)中擱置權(quán)的概念、行使范圍、行使的方式和程序以及如何行使好擱置權(quán)，應(yīng)該是對(duì)這個(gè)權(quán)力探索過(guò)程中必須澄清的問(wèn)題。如果能從中引發(fā)一些有益的思考，將更有利于地方人大工作的開展。
　　
　　一、任免事項(xiàng)與擱置權(quán)的基本概念及意義
　　
　　人事任免權(quán)作為地方人大權(quán)力的重要組成部分，是其監(jiān)督地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的主要手段。它主要是指各級(jí)地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員及其組成人員進(jìn)行選舉、批準(zhǔn)任命、罷免、免職、撤職等的權(quán)力[1] 。行使任免權(quán)的具體形式有選舉、決定人選、決定代理人選、決定任免、任免、推選、通過(guò)人選、補(bǔ)選、補(bǔ)充任命、批準(zhǔn)任命、接受辭職、罷免、撤銷職務(wù)等13種[2] 。隨著地方人大改革的深入進(jìn)行，任免權(quán)的行使越發(fā)趨向規(guī)范。代表提出關(guān)于人事任免議案的質(zhì)量不斷提高，漸漸為任免權(quán)的行使引入了一個(gè)新的概念——擱置權(quán)。
　　擱置權(quán)從廣義上講，是指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)被提請(qǐng)審議的某項(xiàng)議案延緩表決或暫時(shí)停止表決的權(quán)力。現(xiàn)實(shí)中需要行使擱置權(quán)的情況有很多，比如議案提請(qǐng)人正處在特定的司法程序中，提案涉及的關(guān)鍵人物處于不明朗的身體狀況以及議案提請(qǐng)實(shí)施的內(nèi)容尚未具備實(shí)施的必要條件，等等。將擱置權(quán)具體到地方人大常委會(huì)任免權(quán)行使的過(guò)程中，那就是地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)被提請(qǐng)的某項(xiàng)人事任免對(duì)象的議案延緩表決或暫時(shí)停止表決的權(quán)力。
　　對(duì)任免事項(xiàng)有效地行使擱置權(quán)是地方人大常委會(huì)任免權(quán)得以落實(shí)的重要體現(xiàn)。在地方人大閉會(huì)期間，其人大常委會(huì)作為一級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代行地方人大的部分任免權(quán)。雖然是“部分”，但是其任免的對(duì)象卻十分廣泛：根據(jù)《地方組織法》第四十四條第九項(xiàng)之規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)“在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，決定副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的個(gè)別任免；在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候，從本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選?！?這就決定了地方人大常委會(huì)行使任免權(quán)的行為直接關(guān)系到地方行政司法機(jī)關(guān)的穩(wěn)定，進(jìn)而影響地方整個(gè)政治格局的穩(wěn)定。因此，擱置權(quán)作為審慎行使任免權(quán)的主要形式，不言而喻，有著重要意義。
　　對(duì)任免事項(xiàng)有效地行使擱置權(quán)是對(duì)地方黨委在任免事項(xiàng)中作為行為的有效制約。對(duì)公職人員的選任和罷免是防止國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變成社會(huì)主人的重要手段[3]。 擱置權(quán)的行使可以在特定條件下造成人事任免案的事實(shí)流產(chǎn)，使地方黨委在提名候選人的過(guò)程中清楚地認(rèn)識(shí)到應(yīng)該遵從人民的意志，從而防止個(gè)別干部通過(guò)買官的途徑晉升到領(lǐng)導(dǎo)位置。同時(shí)，人事任免事項(xiàng)中的擱置權(quán)是一個(gè)含蓄的手段，一旦形成制度，其既具有強(qiáng)大的制約作用，又不至于引起地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與地方黨組織之間的矛盾。
　　
　　二、目前任免事項(xiàng)中擱置權(quán)的行使及研究現(xiàn)狀
　　
　　在《地方組織法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)人事任免辦法》中，我們并沒有找到有關(guān)延緩、推遲任免表決的條款和文字表述。最接近的可以體現(xiàn)擱置權(quán)的表述應(yīng)該是《地方組織法》第十八條第一款規(guī)定的“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門委員會(huì)、本級(jí)人民政府，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定提交人民代表大會(huì)會(huì)議審議，或者并交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再由主席團(tuán)審議決定提交大會(huì)表決”和第二款規(guī)定的“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表五人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入大會(huì)議程的意見，再由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程?！备鶕?jù)條款的精神，對(duì)主席團(tuán)、常委會(huì)、各專門委員會(huì)、本級(jí)人民政府提出的議案，主席團(tuán)必須列入人大會(huì)議審議，不能決定不列入人大會(huì)議審議。那么，如何列入人大會(huì)議審議？首先要考慮議案提出者希望盡快解決問(wèn)題的愿望，因此應(yīng)盡可能將這些機(jī)關(guān)和組織提出的議案列入本次大會(huì)議程進(jìn)行審議，但對(duì)一些條件尚不具備的議案，也可以決定列入下次或者以后的某次會(huì)議審議。也就是說(shuō)，主席團(tuán)對(duì)這些機(jī)關(guān)提出的議案，沒有否決權(quán)，但有緩議權(quán)甚至擱置權(quán)。而目前有關(guān)擱置權(quán)的行使，在法律上還是一個(gè)真空地帶。法律的缺位，成為地方各級(jí)人大常委會(huì)正確行使擱置權(quán)的主要障礙。
　　就筆者搜集的資料看，學(xué)界目前對(duì)于擱置權(quán)的行使尚無(wú)正式的論述，現(xiàn)有的文獻(xiàn)見于《人大研究》2005年第8期中李鵬程的《談人大常委會(huì)任免事項(xiàng)中的擱置權(quán)》 。這主要是因?yàn)閷?duì)如何正確處理人大任免權(quán)的行使與黨管干部原則之間的關(guān)系上，目前在學(xué)界尚無(wú)統(tǒng)一的意見；而對(duì)任免權(quán)本身的研究又非常缺乏，綜合造成了對(duì)擱置權(quán)研究的缺位。就目前的研究來(lái)看，對(duì)任免權(quán)的探究多是實(shí)際從事人大工作的人員或各級(jí)人大常委會(huì)研究室的工作人員，他們平時(shí)要從事繁多的實(shí)際工作，大量的時(shí)間用于領(lǐng)導(dǎo)講話稿和各類文件的起草，真正用于研究的時(shí)間很難保證。
　　
　　三、擱置權(quán)的行使范圍、方式和過(guò)程
　　
　　地方人大常委會(huì)擱置權(quán)的行使對(duì)象應(yīng)該包括涉及一切由地方人大常委會(huì)選任的地方行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)公職人員的有關(guān)人事任免議案。具體的行使方式目前有兩種意見：直接擱置和表決擱置[4] 。直接擱置是基于議案本身已經(jīng)進(jìn)入了地方人大常委會(huì)的議程，只是對(duì)議案還存在爭(zhēng)議，因此不能馬上表決，應(yīng)該緩一緩，暫時(shí)不予討論。表決擱置是基于擱置行為本身就是一項(xiàng)決議，即是否進(jìn)行表決的決議，所以擱置權(quán)的行使應(yīng)該以表決的方式進(jìn)行。筆者認(rèn)為，如果要讓擱置權(quán)真正發(fā)揮制約作用，就只能進(jìn)行表決擱置。直接擱置并不是真正的擱置，在某種意義上說(shuō)只能是一種暫時(shí)回避，直接擱置并不意味著就不討論議案，而是要在會(huì)議期間爭(zhēng)取時(shí)間磨合意見，最終還是要在會(huì)議期間進(jìn)行表決。而表決擱置則意味著一種對(duì)該議案的間接否決，至少在本次會(huì)議議程中如無(wú)特殊情況，就不再予以討論。如果提請(qǐng)人希望議案能取得人大常委會(huì)的認(rèn)可，則只能在下次會(huì)議期間再次提出議案。如果在常委會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間就自行實(shí)施議案內(nèi)容，進(jìn)行人事調(diào)動(dòng)，就必然是違法行為。
　　根據(jù)地方人大常委會(huì)人事任免過(guò)程：黨委提名——地方行政及司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人提請(qǐng)——人大常委會(huì)黨組初審——主任會(huì)議預(yù)審——常委會(huì)會(huì)議審議任命——制發(fā)任職文件——發(fā)布公告——頒發(fā)任命書[5] ，擱置權(quán)可以在主任會(huì)議預(yù)審和常委會(huì)會(huì)議審議任命兩個(gè)階段提請(qǐng)實(shí)施。既然是作為交付表決的正式提請(qǐng)，就由主任會(huì)議交付常委會(huì)當(dāng)場(chǎng)表決。表決的形式可以是口頭表決、舉手表決、按表決器表決和無(wú)記名投票表決[6] 。表決結(jié)果如果認(rèn)為被表決議案應(yīng)該擱置，則不再將該議案列為本次會(huì)議的討論議題。
　　
　　四、如何行使好擱置權(quán)
　　
　　1.關(guān)于擱置的時(shí)限：如果被提請(qǐng)的議案需要常委會(huì)全體表決的，擱置時(shí)間應(yīng)該從本次常委會(huì)會(huì)議作出擱置決定時(shí)起至下次常委會(huì)會(huì)議開始提交議案時(shí)止。反之，如果被提請(qǐng)的議案不需要常委會(huì)全體表決的，可交由專門委員會(huì)處理。
　　2.關(guān)于被擱置議案的再次提請(qǐng)：從地方各級(jí)的人大常委會(huì)人事任免辦法看，絕大多數(shù)辦法重視任命程序，忽視免職程序。目前在任命程序方面有明確的規(guī)定：“同一人選的任命，一次會(huì)議未獲通過(guò)，可根據(jù)工作需要，由提請(qǐng)人向下次常委會(huì)會(huì)議繼續(xù)提名，常委會(huì)連續(xù)兩次表決未獲通過(guò)的，不得再提名為同一職務(wù)的人選?！盵7]“但在關(guān)于免職的程序方面則沒有明確的規(guī)定。事實(shí)上，與任命相比，罷免的意義更加重要。就目前我國(guó)的干部任用體制來(lái)看，干部人選的考察，主要是各級(jí)黨委組織部門的職能。從整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的分工和專職角度來(lái)看，地方人大常委會(huì)在組織部門提出候選人到表決期間，沒有能力、也缺乏足夠的時(shí)間去全面地考察候選人。即使在實(shí)行了競(jìng)選體制以后，這樣的情況也不能得到很好的改善。因此，將主要精力集中在對(duì)候選人上任后的政績(jī)考察和監(jiān)督，才是地方人大常委會(huì)應(yīng)該作出的選擇。筆者認(rèn)為，對(duì)罷免議案的擱置與否，事實(shí)上可以等同于是否通過(guò)罷免議案本身，所以在程序上應(yīng)該可以再次提請(qǐng)，而且只能提請(qǐng)兩次。這與任命議案是一致的。但鑒于罷免議案的重要性，其擱置表決應(yīng)該以地方人大常委會(huì)到會(huì)組成人員的2/3多數(shù)通過(guò)為標(biāo)準(zhǔn)。
　　3.被擱置議案再次提請(qǐng)時(shí)，應(yīng)該比原議案材料更為充實(shí)，論證更加有力，而不能是原議案的簡(jiǎn)單再提請(qǐng)。這是對(duì)地方人大常委會(huì)的尊重。此外，如果有必要，人大常委會(huì)應(yīng)該將議案交付專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)調(diào)查后，對(duì)提請(qǐng)人進(jìn)行詢問(wèn)，綜合所有材料，再做結(jié)論。
　　4.關(guān)于人事任免事項(xiàng)中擱置權(quán)的行使環(huán)境，筆者認(rèn)為，健全的法律體系是不可或缺的。目前人大及其常委會(huì)諸種權(quán)力不能得以充分行使，雖然有其自身體制、代表素質(zhì)等諸種因素的缺陷，但如果要最終解決其充分運(yùn)作的問(wèn)題，就必須從根源上進(jìn)行思考，盡快完善立法，填補(bǔ)法律空白。
　　
　　注釋：
　　[1][2][3][5]參見蔡定劍著：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年6月第四版，第335、343~348、338、353頁(yè)。
　　[4][6][7]參見李鵬程：《談人大常委會(huì)任免事項(xiàng)中的擱置權(quán)》，載《人大研究》2005年第8期。
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