關(guān)于增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)的思考

　　我國(guó)人大自成立以來(lái)在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中的作用舉足輕重，然長(zhǎng)期以來(lái)其對(duì)“一府兩院”監(jiān)督不力的事實(shí)也毋庸諱言。今天在我國(guó)倡導(dǎo)“以人為本”、“尊重人權(quán)”，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的時(shí)代，如何加強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)，有效限制公權(quán)行為的邊界以保障民權(quán)，就成為迫切需要解決的重大課題。
　　
　　一、我國(guó)人大監(jiān)督權(quán)行使的現(xiàn)狀及其原因分析
　　
　　當(dāng)前我國(guó)人大監(jiān)督權(quán)還沒(méi)有得以充分行使，監(jiān)督的作用和效果也不太明顯，與憲法和法律的規(guī)定、人大代表的要求、人民群眾的期望存在較大差距。監(jiān)督不力是其主要特征，具體表現(xiàn)為：監(jiān)督主動(dòng)性不高，震懾力弱，權(quán)威性不夠，實(shí)際監(jiān)督方式軟弱，監(jiān)督不徹底，避重就輕等。
　　人大監(jiān)督不力并非人大本意，實(shí)因其監(jiān)督權(quán)難以有效作為。法理上，我國(guó)人大有著相當(dāng)廣泛而威嚴(yán)的權(quán)力，現(xiàn)實(shí)中卻既受到外在諸多因素的限制又受到人大自身建設(shè)不足的影響，權(quán)力效能大打折扣，監(jiān)督不力相應(yīng)而生。
　　
　?。ㄒ唬┤舜蟊O(jiān)督權(quán)受到外在諸多因素的限制
　　1.黨委與人大權(quán)力關(guān)系問(wèn)題尚未在事實(shí)上理順。鑒于我黨在國(guó)家政治生活中的獨(dú)特地位，論及人大權(quán)力時(shí)，黨委與人大權(quán)力關(guān)系的制度安排是一個(gè)繞不過(guò)去的話題。憲法上，人民代表大會(huì)在同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中享有最高權(quán)力，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)。但事實(shí)上，我國(guó)政治權(quán)力整合于黨的領(lǐng)導(dǎo)中，這既有優(yōu)越性又有不足?！坝捎趪?guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力最終統(tǒng)一于共產(chǎn)黨組織乃至黨的領(lǐng)導(dǎo)人，在各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間就難以產(chǎn)生真正的體制性權(quán)力監(jiān)督和制約關(guān)系。加之黨內(nèi)民主監(jiān)督和制約機(jī)制尚不健全，這就使得長(zhǎng)期以來(lái)，政治權(quán)力濫用現(xiàn)象不能得以有效抑制。”[1]可見(jiàn)，高度整合的政治體制比較缺少權(quán)力制約的制度化途徑，導(dǎo)致人大監(jiān)督政府權(quán)普遍流于形式。實(shí)踐中，基層黨委繞過(guò)人大直接(有時(shí)同政府一起)決定重大事項(xiàng)的法外制度又使人大重大事項(xiàng)決定權(quán)形同虛設(shè)。
　　2.人大監(jiān)督對(duì)象權(quán)力來(lái)源不均衡，人大監(jiān)督權(quán)被“虛置”。 由于我國(guó)特色的政治制度安排，作為人大監(jiān)督對(duì)象的“一府兩院”其權(quán)力來(lái)源具有不均衡性特點(diǎn)，客觀上導(dǎo)致了人大監(jiān)督權(quán)存在不同程度的“虛置”。以政府為例，根據(jù)地方組織法，地方各級(jí)政府法律地位、行政地位的確立和權(quán)力不僅來(lái)源于本級(jí)人大的同意，還必須來(lái)自上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或同級(jí)黨委的授權(quán)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，缺少上級(jí)政府的支持，下級(jí)政府往往難以或不敢自主處理重大的行政事務(wù)?！皬恼I(lǐng)導(dǎo)人人選的政治運(yùn)作態(tài)勢(shì)來(lái)看，上級(jí)政府和黨委對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)人的任免具有事實(shí)上的決定性作用，人大對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)人的任免權(quán)在一定程度上只在形式上反映出來(lái)與這種現(xiàn)實(shí)權(quán)力的運(yùn)作方向相吻合，政府的行為方式往往體現(xiàn)為對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)黨委負(fù)責(zé)，具有較強(qiáng)的‘親上疏下’表現(xiàn)，對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)有余，對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)不足?！盵2]理論上，人大對(duì)政府的授權(quán)雖最有法律依據(jù)，也最有權(quán)威性，但在現(xiàn)實(shí)生活中，并不及上級(jí)政府和黨委對(duì)政府的影響，這種權(quán)力來(lái)源的不均衡性直接導(dǎo)致了人大監(jiān)督政府權(quán)的被“虛置”。
　　3.人大行使財(cái)政監(jiān)督權(quán) “乏力”。財(cái)政監(jiān)督權(quán)俗稱(chēng)“錢(qián)袋監(jiān)督權(quán)”。在西方，議會(huì)對(duì)財(cái)政監(jiān)督權(quán)的控制是議會(huì)監(jiān)督制約政府施政行為的有效手段之一。相比之下，同樣是代議機(jī)構(gòu)的我國(guó)人大在行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)上要明顯“乏力”得多。這一方面要檢討人大自身工作問(wèn)題，例如，每次人大審議預(yù)算最通常的做法是“一攬子批準(zhǔn)”，而且速度很快，集中關(guān)注的又只是幾個(gè)主要問(wèn)題，這就難免缺乏精確性和權(quán)威性，也難怪各級(jí)政府“陽(yáng)奉陰違”。另一方面實(shí)是體制之困。法理上，政府每年度編制財(cái)政預(yù)算，向人大匯報(bào)，并須得到人大認(rèn)可。但實(shí)踐中，卻是政府下屬的財(cái)政部門(mén)掌握著財(cái)政，財(cái)政部門(mén)直接聽(tīng)命于政府，向政府負(fù)責(zé)，而非向人大負(fù)責(zé)?！斑@種體制的直接后果是 ……人大的一切監(jiān)督政府權(quán)力的活動(dòng)必須得到政府的認(rèn)可，否則無(wú)法得到財(cái)政的支持……人大可以管政府那么幾天，但是政府可以管人大的財(cái)政經(jīng)費(fèi)好幾年，失去對(duì)財(cái)政的控制權(quán)乃至受制于政府財(cái)權(quán)，這種錯(cuò)位的公共財(cái)政管理體制嚴(yán)重制約了人大監(jiān)督政府權(quán)?！?[3]
　　 4.人大監(jiān)督權(quán)完整行使尚存在不少困難。完整行使監(jiān)督權(quán)是指人大不僅要使用一般的質(zhì)詢、審議權(quán)，也要視情，使用較為嚴(yán)厲的特定問(wèn)題調(diào)查乃至罷免權(quán)。而監(jiān)督權(quán)不能完整行使則直接導(dǎo)致人大監(jiān)督不徹底，震懾力弱，權(quán)威性不夠。實(shí)踐中人大監(jiān)督權(quán)不能完整行使主要來(lái)自以下幾方面的困難。其一，人大機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠。一方面，人大必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這本是符合憲法和法律的，但由于我國(guó)黨政一體化程度高，客觀上也使人大附屬于黨政機(jī)構(gòu)（監(jiān)督對(duì)象）。另一方面，我國(guó)財(cái)權(quán)控制在政府手里，政府既然在財(cái)力上支配著人大的活動(dòng)，也必然會(huì)以“經(jīng)費(fèi)”與人大“討價(jià)還價(jià)”，實(shí)際削弱了人大作為監(jiān)督主體應(yīng)有的獨(dú)立性。其二，人大“異體性”特征不明顯。我國(guó)一些地方過(guò)分強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督就是支持”，盡量不“影響”政府工作，往往“大事化小，小事化了”。究其根源，則是監(jiān)督主體“異體性”特征不明顯，存在與監(jiān)督對(duì)象利益共生、同體共榮的狀況。其三，人大代表在履職中常處于“弱勢(shì)”地位。雖然法律上人大代表享有一定的豁免權(quán)，但一旦代表的履職行為危及到相關(guān)利益時(shí)，其“弱勢(shì)”地位就顯現(xiàn)出來(lái)了。“武漢市一位區(qū)人大代表因舉報(bào)城管部門(mén)亂收費(fèi)，被數(shù)名城管人員強(qiáng)行攔車(chē)毆打?！舜蟠睚R明被刑事拘留’，不是一個(gè)孤立的個(gè)案，不僅凸現(xiàn)出地方利益和行業(yè)利益的‘固若金湯’，更從一個(gè)側(cè)面折射出代表保障制度的缺位和不到位。”[4]其四，人大代表依附性較強(qiáng)，職責(zé)意識(shí)較弱。目前人大代表選舉的民主化程度還不夠，選舉提名一般由黨政組織負(fù)責(zé)，人大代表很多又來(lái)自于黨政系統(tǒng)，其本身對(duì)監(jiān)督對(duì)象有著高度的依附性。這就決定了相當(dāng)多的問(wèn)題，他們不能與政府“太較真”，當(dāng)然事實(shí)上也難以采取較嚴(yán)厲的監(jiān)督措施。
　　
　?。ǘ┤舜笞陨斫ㄔO(shè)不夠
　　人大自身建設(shè)不夠主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)建設(shè)不夠和代表素質(zhì)有待提高兩方面。機(jī)構(gòu)建設(shè)不夠是指人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)過(guò)少，與其擁有的巨大權(quán)力和履行的神圣職責(zé)不相稱(chēng)。代表素質(zhì)有待提高是因?yàn)楫?dāng)前部分人大代表和委員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)以及議政決策水平等還存在一定的問(wèn)題。更嚴(yán)重的是，一些代表和委員缺乏事業(yè)心和責(zé)任感，不會(huì)監(jiān)督，不愿監(jiān)督，也不敢監(jiān)督，個(gè)別代表甚至出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。
　　
　　二、 增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)的對(duì)策和建議
　　
　　立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督來(lái)自于一套精心建立的模式，即“施加于政策、人員、結(jié)構(gòu)和開(kāi)支之上的眾多潛在的控制”[5] 。當(dāng)前我國(guó)要解決人大監(jiān)督不力的問(wèn)題，也應(yīng)對(duì)現(xiàn)行“模式”精心修正。即在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)穩(wěn)妥地減少限制人大行使權(quán)力的因素，逐步從制度安排和人大自身建設(shè)兩方面增強(qiáng)人大實(shí)力。
　　
　?。ㄒ唬┍孀C認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題
　　堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合現(xiàn)代民主政治的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，也是我國(guó)不可動(dòng)搖的政治原則。同時(shí)，根據(jù)憲法第五條：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。顯然，黨也要服從人大法律監(jiān)督權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有排斥人大對(duì)黨的監(jiān)督，二者事實(shí)上統(tǒng)一于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)以及中國(guó)民主政治發(fā)展中。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)行政權(quán)都有擴(kuò)張的本能傾向，但為了對(duì)付一個(gè)強(qiáng)有力、且有可能走向?qū)Ｖ频恼?，各?guó)代議機(jī)構(gòu)對(duì)政府的監(jiān)督也相應(yīng)增強(qiáng)了。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府行政的密切關(guān)系表明，人大要實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督就必須首先實(shí)現(xiàn)對(duì)黨的監(jiān)督。“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法對(duì)執(zhí)政黨組織的執(zhí)政決策實(shí)施監(jiān)督，這應(yīng)該是我國(guó)權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督的一個(gè)最重要特點(diǎn)。”[6]
　　
　　
　?。ǘ┣袑?shí)落實(shí)人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)
　　一要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。人大應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算審查機(jī)關(guān)，集中一批專(zhuān)家學(xué)者，加強(qiáng)調(diào)查研究，實(shí)行預(yù)算審查的專(zhuān)家負(fù)責(zé)制，直接對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的合法性、真實(shí)性、效益性進(jìn)行審查監(jiān)督，把人大對(duì)預(yù)算的審查和審批落到實(shí)處，解決人大預(yù)算監(jiān)督過(guò)多依賴(lài)政府部門(mén)(被監(jiān)督者)而流于形式的問(wèn)題。二要建立立法型審計(jì)機(jī)構(gòu)，保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立。我國(guó)應(yīng)按照大多數(shù)國(guó)家的通行做法，實(shí)現(xiàn)由目前的政府部門(mén)內(nèi)部審計(jì)向立法型審計(jì)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，確保審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性?！皩徲?jì)機(jī)關(guān)劃入人大序列，建立健全人大對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)機(jī)制，使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)成為同級(jí)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查的專(zhuān)業(yè)部門(mén)?！盵7] 三要推行經(jīng)常性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)監(jiān)督。經(jīng)常性審計(jì)使人大對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督由過(guò)去一年一度的周期性決算報(bào)告的審查，上升為借助審計(jì)手段的經(jīng)常性監(jiān)督檢查?？?jī)效審計(jì)是“通過(guò)檢查和評(píng)估資源利用、信息系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、提供產(chǎn)品和服務(wù)、遵守法規(guī)和職業(yè)道德、監(jiān)督和控制的報(bào)告系統(tǒng)以及運(yùn)營(yíng)考核來(lái)衡量公共部門(mén)管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果”[8]。
　　
　?。ㄈ闹贫壬蠘?gòu)建對(duì)“一把手”的問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制
　　人大“問(wèn)責(zé)”政府是“一切權(quán)力屬于人民”思想的體現(xiàn)，而問(wèn)責(zé)“一把手”則是應(yīng)對(duì)我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的現(xiàn)實(shí)選擇。我國(guó)行政制度要求“一把手”掌握全局、“負(fù)總責(zé)”，與此相應(yīng)，也賦予了其更多的權(quán)力。行政首長(zhǎng)擁有所轄公共事務(wù)的自由裁量權(quán)和最后決定權(quán)，有的“一把手”身兼多職，既是決策者、執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，集中了人財(cái)物等重要權(quán)力?！耙话咽帧北毁x權(quán)過(guò)重的客觀事實(shí)，使人大問(wèn)責(zé)重點(diǎn)由政府轉(zhuǎn)向政府“一把手”成為必然。所謂從制度上構(gòu)建對(duì)“一把手”的問(wèn)責(zé)監(jiān)督，就是要在法律上明確規(guī)定，人大基于監(jiān)督對(duì)象的履職情況對(duì) “一把手”進(jìn)行定期質(zhì)詢和年度信任評(píng)議表決，對(duì)其過(guò)錯(cuò)、過(guò)失實(shí)施追究。定期質(zhì)詢由常委會(huì)負(fù)責(zé)，以構(gòu)成對(duì)“一把手”的經(jīng)常性監(jiān)督；年度信任表決由人大全體代表對(duì)政府進(jìn)行一年一度的評(píng)議并進(jìn)行信任表決，一旦產(chǎn)生不信任表決，“一把手”應(yīng)當(dāng)立即辭職。
　　
　　（四）加強(qiáng)人大制度創(chuàng)新，重塑權(quán)威性的高素質(zhì)權(quán)力機(jī)關(guān)
　　其一，在制定人大監(jiān)督法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索操作性強(qiáng)的人大監(jiān)督權(quán)執(zhí)行路徑，細(xì)化“了解權(quán)、處置權(quán)、制裁權(quán)”的原則和程序，以便于人大完整行使監(jiān)督權(quán)。其二，創(chuàng)新代表選舉制度。一些人大代表之所以責(zé)任心不強(qiáng)，歸根結(jié)底是還沒(méi)有感受到選民實(shí)實(shí)在在的外部壓力。要通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體擴(kuò)大選民的知情權(quán)，置代表于人民的監(jiān)督和壓力之下，讓選民自己選出那些確實(shí)緊密聯(lián)系他們并能以實(shí)際行動(dòng)真正代表他們利益的人作為人大代表。其三，減少代表數(shù)量，提高其地位與待遇，逐步全面實(shí)現(xiàn)代表的專(zhuān)職化。減少代表數(shù)量有利于選舉出高素質(zhì)的“精英”代表，從而能夠提高民主政治的智慧水平和理性程度。提高代表的地位與待遇，實(shí)現(xiàn)代表的全面專(zhuān)職化，有利于保證代表基于政治利益而忠實(shí)地履行監(jiān)督職責(zé)。其四，擴(kuò)充人大機(jī)構(gòu)規(guī)模。美國(guó)國(guó)會(huì)工作人員總數(shù)約為4萬(wàn)多人，各種常設(shè)委員會(huì)43個(gè)，小組委員會(huì)100多個(gè)。而我國(guó)人大只有9個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，人大機(jī)構(gòu)規(guī)模跟不上政府管理，也與其巨大的權(quán)力要求不相稱(chēng)。因此，必須擴(kuò)充人大機(jī)構(gòu)規(guī)模，確保監(jiān)督主體擁有足夠的實(shí)力。
　　
　?。ㄎ澹┩貙挶O(jiān)督渠道，善用監(jiān)督技術(shù)與策略
　　第一，確立人大監(jiān)督專(zhuān)員制度。為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代行政權(quán)力擴(kuò)張、官僚腐敗現(xiàn)象層出不窮的情況，我們應(yīng)借鑒西方議會(huì)監(jiān)督專(zhuān)員制度的做法，確立人大監(jiān)督專(zhuān)員制。人大監(jiān)督專(zhuān)員由人大及其常委會(huì)選出通曉法律知識(shí)且秉性正直的人擔(dān)任。監(jiān)督專(zhuān)員代表人大履行廣泛的職權(quán)，可以作為接待員受理公民冤案的控告，或作為視察員對(duì)司法場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查研究，也可以以各種方法揭露弊政，對(duì)違法行為施壓。第二，建立人大代表個(gè)人網(wǎng)站。目前狀況下，建議那些具備條件的人大代表建立個(gè)人網(wǎng)站。這既有利于滿足公民向代表他們利益的人大代表反映情況，表達(dá)意愿，又有利于人大代表密切聯(lián)系群眾，搞好工作。第三，將信訪工作與輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。人大并不直接處理信訪案件，需協(xié)調(diào)“一府兩院”辦理。但“目前人大信訪案件還存在交辦難、協(xié)調(diào)難、處理難、效率不高、效果不好的問(wèn)題”[9]。對(duì)此，建議對(duì)人大提交“一府兩院”的信訪問(wèn)題設(shè)立法定辦理時(shí)間限制，除非“一府兩院”向人大請(qǐng)求延時(shí)，逾期不辦的應(yīng)以人大授權(quán)的方式由媒體公之于眾。第四，善用監(jiān)督技術(shù)與策略。“通過(guò)使用質(zhì)詢、審議、評(píng)估、倒閣、彈劾、調(diào)查等監(jiān)督策略和技術(shù)，立法機(jī)關(guān)能影響或改變行政行為?！蔽鞣搅⒎C(jī)關(guān)的這些豐富的監(jiān)督技術(shù)和策略啟示我們要善用恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督技術(shù)與策略，使人大監(jiān)督有條不紊、科學(xué)規(guī)范。
　　
　　注釋?zhuān)?br/>　　[1] 胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開(kāi)發(fā)中國(guó)民主化的體制內(nèi)的資源》，載《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》1999年第7期，第8頁(yè)。
　　[2] [3] 張勁松：《論人大監(jiān)督政府權(quán)的實(shí)現(xiàn)》，載《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2004年第5期，第69、70頁(yè)。
　　[4] 胡?。骸稄摹褒R明案”看人大代表的職務(wù)權(quán)利保障》，載《法學(xué)》 2005年第7期，第42頁(yè)。
　　[5]【美】威爾遜：《國(guó)會(huì)政體:美國(guó)政治研究》，商務(wù)印書(shū)館1986年版，第154頁(yè)。
　　[6] 蔣伏虎：《試論人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督》，載《唯實(shí)》2005年第4期，第41頁(yè)。
　　[7] 蔣敏元、李龍成：《論我國(guó)公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督體系建設(shè)》，載《學(xué)習(xí)與探索》2003年第3期，第76頁(yè)。
　　[8] 楊秋林、陳全民、李建新：《美、瑞、澳績(jī)效審計(jì)的比較研究》，載《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2005年第5期，第94頁(yè)。
　　[9] 海南省人大常委會(huì)課題組（胡靜執(zhí)筆）：《構(gòu)筑體察社情民情的“綠色通道”》，載《海南人大》2005 年第7期，第27頁(yè)。（作者單位：西北師范大學(xué)政法學(xué)院）