公民知情權(quán)與地方人大信息公開制度

　　 人民代表大會制度，是黨和國家聯(lián)系群眾的重要橋梁，也是人民群眾表達(dá)意愿、實現(xiàn)有序政治參與的重要渠道。因此，探討公民知情權(quán)與地方人大信息公開制度的健全與完善，具有極其重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　一、知情權(quán)的提出與信息公開制度的興起
　　
　　 “知情權(quán)”一詞來自英文“righttoknow”?！爸闄?quán)”也稱“人民的知情權(quán)”（people’srighttoknow）或“公眾知情權(quán)”（public’srighttoknow）。我國學(xué)者一般稱之為“知悉權(quán)”、“情報權(quán)”或“信息權(quán)”。知情權(quán)，是一種個人權(quán)，是指公民有權(quán)了解社會諸活動的權(quán)利，它包括對國家事務(wù)、社會事務(wù)和其他事務(wù)的了解要求。
　　知情權(quán)與信息公開制是相伴而隨的。早在18世紀(jì)，瑞典就在其《新聞（自由）法》中，提出官方文件應(yīng)向人民公開，這被認(rèn)為是“公開原則”的最早表述[1]。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家鑒于法西斯主義一度猖獗的原因，認(rèn)識到要防止當(dāng)權(quán)者違背民意、濫用權(quán)力，就應(yīng)將有關(guān)政府工作情況的信息及時向人民公開，讓人民知情。由此開始了對“知情權(quán)”和“信息公開”的思考。1955年，美國新聞界著名人士、美聯(lián)社主編肯特·庫珀率先明確提出“知情權(quán)”這一概念，并在美國新聞界發(fā)起、推動、倡導(dǎo)了一場“知情權(quán)”的“自由信息”運動，影響和震動了美國的法學(xué)界。尤其是美國《信息自由法案》通過后，在世界范圍內(nèi)掀起了追求“知情權(quán)”和“信息公開”的潮流。據(jù)統(tǒng)計，至2002年，世界上已有近50個國家建立了政府信息公開法律制度[2]。即使在尚未制定頒布專門的信息公開法律的國家和地區(qū)，近年來也隨著世界潮流，對“知情權(quán)”和信息公開進(jìn)行了廣泛的關(guān)注和探討。
　　“知情權(quán)”這一明確提法在我國雖然是近年來才被廣泛使用，但對“公開發(fā)布信息”和“公開報道”的表述早就散見于我國國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話和法規(guī)性文件中。早在1959年6月20日，毛澤東在看了新華社關(guān)于廣州救災(zāi)的內(nèi)部參考資料后，就曾在有關(guān)批示中指出：“廣東大雨，要如實公開報道，全國災(zāi)情，照樣公開，喚起人民全力抗?fàn)?。一點也不要隱瞞。”[3]毛澤東的批示，不僅下達(dá)了公開的指示，而且指出了“公開”可以“喚起人民全力抗?fàn)帯钡淖饔?。建國初期，中央人民政?wù)院曾兩次公布法規(guī)性文件，規(guī)定由新華社統(tǒng)一發(fā)布有關(guān)政府事務(wù)的公告和公告性新聞。在司法領(lǐng)域，我國憲法規(guī)定，“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行?！笔粚萌腥珪?，黨的一系列代表大會文獻(xiàn)，都一再強調(diào)社會主義民主政治，并都提出了政務(wù)要“公開、透明”。1982年黨的十二大把“建設(shè)高度的社會主義民主”作為黨的一個根本目標(biāo)任務(wù)提了出來。黨的十三大報告也指出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度，重大情況要讓人民知道，重大問題要經(jīng)人民討論”，要“通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增強對政務(wù)和黨務(wù)活動的透明度，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。”黨的十四大報告把建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治確定為我國政治體制改革的目標(biāo)，并將決策的科學(xué)化、民主化作為一項重要任務(wù)提出來。1997年黨的十五大報告提出“堅持公平、公正、公開原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度?！?002年黨的十六大報告把發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明確定為全面建設(shè)小康社會的一個重要目標(biāo)，提出要“完善公開辦事制度”，要求“各級決策機關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”；要“擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，在黨的文件中第一次明確提出了“知情權(quán)”這一概念。尤其是2001年底發(fā)生的“非典”疫情危機，更進(jìn)一步使公民知情權(quán)和信息公開成為全社會普遍關(guān)注的熱點。2002年廣州、上海、北京、深圳、杭州、重慶、武漢等地相繼出臺了地方政府信息公開的法規(guī)。這些地方性法規(guī)都體現(xiàn)了權(quán)利原則，并都指出了公民、法人和其他組織有權(quán)依法獲知政府信息，政府都負(fù)有向公民或組織公開其信息的義務(wù)。近年來，隨著我國民主政治建設(shè)的進(jìn)程，各地各部門也都相繼制定了一些信息公開的相關(guān)措施，特別是“村務(wù)公開”、“警務(wù)公開”和“檢務(wù)公開”的推行以及人大信息公開的探索，促進(jìn)了我國信息公開制度的發(fā)展，進(jìn)一步拓寬了公民知情知政的渠道。
　　
　　二、公民知情權(quán)與人大信息公開的法理依據(jù)及現(xiàn)實意義
　　
　　我國憲法和組織法、選舉法、代表法、立法法等基本法律不僅蘊含了公民知情權(quán)和信息公開的原則，而且從國家機關(guān)的角度為公民知情權(quán)的落實設(shè)置了具體的實體正義保障。
　　從憲法和基本法律中可以看出，人民行使權(quán)力的方式概括起來有兩個：一是人民在普選的基礎(chǔ)上選舉代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使權(quán)力的機關(guān)。選民與人大代表之間的關(guān)系自然成為委托代理的關(guān)系，選民是委托人，人大代表是代理人。二是“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！鼻罢呤情g接行使權(quán)力，后者是直接行使權(quán)力。但無論是間接地或是直接地行使權(quán)力，人民權(quán)力的正確行使都必須以各級人大、政府的信息公開和人民對國家事務(wù)、社會事務(wù)的知曉知情為前提。因此，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會健全和完善信息公開制度，增強人大工作的開放性和透明度，以保證人民對人大職權(quán)行為知情，保障人民對人大監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。
　　地方人大信息公開是人民行使民主權(quán)利的客觀體現(xiàn)。人民群眾了解知曉自己所選的代表和自己的代言機關(guān)以及自己選舉產(chǎn)生、任命的官員“在干什么”、“怎么干”以及“干得如何”，既是人民真正當(dāng)家作主的一個基本標(biāo)志，也是一項不可或缺的基本權(quán)利。地方人大實行信息公開，有利于人民群眾知情權(quán)的實現(xiàn)，真正體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的精神。
　　地方人大信息公開，是建設(shè)社會主義政治文明的需要。社會主義政治文明建設(shè)的實質(zhì)，就是人民當(dāng)家作主。地方人大通過信息公開，暢通人民群眾的利益表達(dá)和政治訴求渠道，真正實現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主，有利于促進(jìn)我國政治生活的民主化、科學(xué)化、高效化。黨的十六大報告提出要“認(rèn)真推行政務(wù)公開制度”。十屆人大一次會議審議的政府工作報告也專門強調(diào)要“增強政府工作的透明度”。溫家寶總理在國務(wù)院第一次全體會議上也強調(diào)指出：要“經(jīng)常發(fā)布政務(wù)信息，增加政府工作的透明度?！边@充分說明公共信息公開已經(jīng)提上我國政府生活的日程。另外，信息公開與普通公眾的切身利益密切相關(guān)，如“非典”危機、礦難事故等充分證明信息公開制度化已勢在必行。因此，人大實行信息公開，有利于帶動和促進(jìn)甚或是監(jiān)督“一府兩院”及其有關(guān)部門信息公開制度化，這是社會主義民主政治發(fā)展的時代要求。
　　地方人大信息公開，是構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實需要。在構(gòu)建和諧社會的過程中，需要公眾的正確理解并積極參與。公眾的參與方式和參與程度，將決定和諧社會構(gòu)建目標(biāo)實現(xiàn)的進(jìn)程。事實證明，公眾參與度越高，社會就越穩(wěn)定，社會氛圍就越和諧[4]。地方人大信息公開，擴大了人民群眾參與社會治理的空間，為人民群眾廣泛而有序參與創(chuàng)造了一個良好的平臺，使廣大的人民群眾更樂意通過人大來表達(dá)自己的訴求，而較少地采用或不用非法的甚或是付出極大代價的極端方式來尋求自己利益的實現(xiàn)，進(jìn)而促進(jìn)我國和諧社會的構(gòu)建。
　　
　　
　　 三、健全和完善地方人大信息公開制度的路徑選擇
　　
　　目前，一些地方人大，特別是很多市、縣級人大對政務(wù)信息公開還沒有引起足夠的重視，許多基層人大信息公開缺失（許多地方人大尤其是縣級人大一般僅有一年一度人代會的公開報道），而且即便已進(jìn)行“公開”的地方，也存在著隨意性和制度缺陷。如只公布結(jié)果、不公開過程，只公開人代會、不公開常委會會議與主任會議等。列寧說過：“人民需要的不僅僅是民主形式的代表機關(guān)，而是建設(shè)由群眾自下而上管理國家的具體制度讓群眾實際地參與各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用。”[5]為此，筆者認(rèn)為，要改變目前地方人大信息公開缺失以及隨意性大、缺乏制度保障等現(xiàn)狀，滿足人民對人大職權(quán)行為的知情要求，實現(xiàn)人民對人大的監(jiān)督權(quán)，惟有地方人大及其常委會信息公開，且這種公開不僅是行權(quán)結(jié)果的公開，還應(yīng)包括行權(quán)過程的公開。信息公開制度化，一是要盡快制定出臺《政務(wù)信息公開法》；二是要健全和完善信息公開制度。前者沒有解決之前，只有從加強制度建設(shè)方面入手，其路徑是：
　　
　　（一）建立和完善會議公開制度
　　舉行會議是人大行使職權(quán)最主要的方式。因此，建立和完善會議公開制度，將人大運用權(quán)力的過程完全置于“陽光”下，才能保證人民知情權(quán)的實現(xiàn)。
　　1.通過新聞媒體全程公開直播報道“三會”（人代會、常委會會議、主任會議）。目前，地方人大會議大多只報道人代會、常委會會議，對主任會議的報道幾乎是“空白”，且電視報道也都是錄播、轉(zhuǎn)播，根本未進(jìn)行直播，對媒體的開放也是有限的，允許采訪的媒體也是特定的。當(dāng)然，直播也好，全程開放也罷，都需要成本，但是，為了真正的民主，為了人民知情權(quán)的實現(xiàn)，付出必要的“成本”是應(yīng)該的。正如彭真同志所說：“民主就不能怕麻煩”[6]。目前報紙和電視已成為公民獲取國家政治領(lǐng)域信息的兩大主要渠道。通過電視、電臺、報紙全程直播報道“三會”，能增強人大及其常委會決策、議事的公開透明度，便于人民群眾普遍、直接地了解人大行使職權(quán)的全過程及社會主義民主的真實性。
　　2.通過互聯(lián)網(wǎng)，對“三會”進(jìn)行視頻直播。通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行視頻直播“三會”，因不占用電視頻道，不僅降低了成本，而且更加便利。人們靜坐家中就可“參加”人大會議。它不僅突破地域、人數(shù)、年齡的限制，而且可以隨時開通，即時互動，更有利于保障民權(quán)、集中民智、表達(dá)民意。
　　
　?。ǘ┙⒔∪衽月犞?br/>　　建立健全公民旁聽制，有利于加深人民群眾對人大的了解，強化社會的人大意識；有利于拓寬民主渠道，加強人大與人民群眾的聯(lián)系；有利于提高人大工作的透明度，增強人民群眾的監(jiān)督意識和監(jiān)督作用；有利于增強人大代表和常委會組成人員的責(zé)任和人民群眾當(dāng)家作主的自信心和自豪感。目前盡管許多地方人大對“公民旁聽”已進(jìn)行了一些探索和實踐，但對“公民旁聽”尚未制度化、規(guī)范化；況且許多地方，特別是市、縣級人大對公民“旁聽”仍未敞開大門，因此應(yīng)盡快建立健全公民旁聽制，同時，公民不僅可以旁聽，而且可以旁言，僅“聽”不能“旁言”不利于意見的表達(dá)，就達(dá)不到旁聽的目的。旁聽的內(nèi)容可以是“三會”以及人大常委會的一些專題會議。旁聽人員的年齡也可以放寬到16周歲，這有利于對青少年進(jìn)行人大理論知識的宣傳教育，強化其人大意識。同時除允許我國具有政治權(quán)利的公民旁聽外，還可以適當(dāng)允許外國公民參加旁聽。因為允許本國公民旁聽，是尊重其知情權(quán)，讓其直接參與民主；適當(dāng)允許外國人旁聽，使其見證我們的民主，對招商引資、文化交流、人權(quán)事業(yè)都具有重要的意義。
　　
　?。ㄈ┙⒔∪犠C制
　　建立地方立法聽證制有利于充分反映社情民意，有利于立法機關(guān)更深入廣泛地了解人民群眾迫切要求解決的困難和問題，能激發(fā)廣大人民群眾參與制定地方性法規(guī)的熱情，增強公民的參政議政意識。通過廣泛征求公眾意見，有利于提高地方性法規(guī)的質(zhì)量，防止立法的偏頗和缺失，使之更科學(xué)、更民主，同時更利于地方性法規(guī)的順利執(zhí)行。建立健全立法聽證制度，一方面體現(xiàn)出人大工作公開、公平、公正的原則，另一方面讓人民群眾在“開門”立法中感受實實在在的直接關(guān)系自身利益的民主。在地方立法聽證中要特別注意兩個問題：一是遴選聽證陳述人要注意利益代表的廣泛性和代表人數(shù)的合理性，以體現(xiàn)利益均衡原則；二是要防止聽證流于形式，避免“聽而不證”，切忌把聽證陳述人的意見等同于人大代表的立法意見。
　　
　　 （四）建立健全常委會新聞發(fā)布制度
　　 目前，許多地方黨委政府紛紛設(shè)立了新聞發(fā)言人，并定期向民眾和社會各界通報工作情況和重大事項。這是我國政治管理體制改革的一項重大舉措，深受廣大人民群眾的歡迎。作為國家權(quán)力機關(guān)的人大及其常委會更有必要及時將履職情況及常委會的有關(guān)重要議題和工作情況向人民公布，使其知曉，聽其意見。這樣做，既尊重了人民的知情權(quán)，也增加了工作的透明度。因此，縣級以上地方人大常委會都應(yīng)建立健全新聞發(fā)言人制度。新聞發(fā)布不能僅限于人代會期間進(jìn)行，對于常規(guī)性工作也應(yīng)定期向社會發(fā)布，對于臨時性工作和事項也可以隨機召開新聞發(fā)布會。
　　
　　 （五）建立和完善代表候選人和擬任命人員的宣誓承諾公示制度
　　建立宣誓承諾制是推進(jìn)社會主義政治文明的具體表現(xiàn)，有助于維護(hù)憲法至上的權(quán)威，具有重要的憲政意義，對進(jìn)一步充實和完善地方各級人大人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)也有較大的促進(jìn)作用。因為通過宣誓，可以激發(fā)人大代表候選人和擬任命人員的責(zé)任感和使命感，強化其“主權(quán)在民”意識，使其深知當(dāng)選任命后自己手中的權(quán)力來自人民，必須用來為人民服務(wù)。同時，通過現(xiàn)場當(dāng)眾宣誓承諾，并通過電視轉(zhuǎn)播公示，有利于選區(qū)選民日后用其宣誓承諾之辭對照、監(jiān)督、評議甚或是質(zhì)詢?nèi)舜蟠砗腿舜筮x舉任命的官員。因此，地方各級人大建立健全代表候選人和擬任命人員的宣誓承諾公示制度很有必要。
　　
　?。┙⒔∪舜蟠砼c選民、選區(qū)的聯(lián)系制度
　　人大代表是受人民委托的國家權(quán)力機關(guān)組成人員，理所當(dāng)然要與選民、選區(qū)保持密切聯(lián)系。建立人大代表與選民、選區(qū)的聯(lián)系制度，主要方式有：一是建立代表公示制，即將人大代表的照片、姓名、單位、郵編、聯(lián)系電話、代表的權(quán)利及義務(wù)向選區(qū)選民進(jìn)行公布，便于選民聯(lián)系代表和監(jiān)督代表；二是代表應(yīng)經(jīng)常深入選區(qū)、選民進(jìn)行走訪調(diào)研，以起到了解民情、反映民意、集中民智的作用；三是建立代表向選民、選區(qū)述職制度。
　　
　　 （七）加強地方人大信息化建設(shè)，建立健全地方人大網(wǎng)站
　　建立人大網(wǎng)站，就是架設(shè)了人大及其常委會密切聯(lián)系人民群眾的新橋梁，擴大了民眾的知情權(quán)。通過人大網(wǎng)站，一方面使人民群眾獲取人大信息的可靠性、系統(tǒng)性進(jìn)一步增強，另一方面也使人大常委會更加及時快捷地獲得人大代表和社會各界的意見和建議，減少了中間環(huán)節(jié)和層層過濾造成的失真。因此，各級地方人大要高度重視信息化建設(shè)，盡快建立健全地方人大網(wǎng)站。一是要建立健全人大信息綜合網(wǎng)，全面介紹人大及其常委會的工作動態(tài)信息。二是建立人大常委會組成人員和人大代表的個人公開網(wǎng)站，一方面向公眾公開人大代表的個人信息和履職情況以讓人民知情，另一方面通過電子郵件信箱，人民群眾可以直接向代表反映自己的意見和建議，使人大代表直接聽取社會公眾的陳述，了解社會公眾的建議，強化與社會公眾之間的聯(lián)系，形成與社會之間的互動關(guān)系。三是設(shè)立電子論壇（BBS）。通過電子論壇，人們可以貼“帖子”，發(fā)表觀點，展開雙向多層交流、討論，表達(dá)權(quán)利。四是開設(shè)“主任信箱”、“群眾來信”、“建言獻(xiàn)策”、“要求督辦”、“批評建議”、“揭發(fā)舉報”、“申訴投訴”、“法律咨詢”等電子郵箱，使人大網(wǎng)站成為“電子監(jiān)督站”，使人大監(jiān)督工作更加透明、更加民主、更加公正。五是建立CIO（首席信息官）制度，設(shè)立地方人大CIO，落實專人，固定職位和專項經(jīng)費，確保人大政務(wù)信息的公開。
　　
　?。ò耍┙⑷舜蟪Ｎ瘯n案、文件公開制度
　　把無需保密的文件，包括會議記錄等定期向社會公開，供公眾查詢。
　　
　　注釋：
　　[1]魏永征：《中國新聞傳播法綱要》，上海社會科學(xué)出版社1999年版，第53頁。
　　[2]孫國東：《國外政府信息公開法概覽》，http：//www.bokee.com/new/display/46495.html。
　　[3]《毛澤東新聞工作文選》，新華出版社1984年第1版，第214頁。
　　[4]謝濤：《“和諧社會”需要構(gòu)建多元的利益訴求機制》，《學(xué)習(xí)時報》第124期。
　　[5]《列寧全集》第24卷，人民出版社1972年版，第153頁。
　　[6]秦醒民：《感悟與啟迪——淺議彭真同志關(guān)于立法工作的精辟論述》，載《中國人大》2005年第17期，第29頁。
　　 （作者單位：云南省昭通市人大常委會法工委）