論代表議案工作機制的合理構建

　　代表議案是人大代表參與管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)及依法履行代表職務的重要途徑。近年來的統(tǒng)計顯示，“代表議案的數量不斷上升，但是能夠立案由專門委員會初步審議的比例卻總體上越來越低，而經過專門委員會審議建議列入大會議程并且列入大會議程的數量則更少”[1]，這反映了代表議案質量總體上較低、代表履行職責狀況尚未達到法定要求的基本現實。2005年中央九號文件明確提出，要“改進代表議案工作，提高議案提出和處理的質量”。代表議案工作機制是代表議案質量的制度保障。本文擬在界定代表議案法理內涵的基礎上，從代表議案的提出和處理兩個層面，對代表議案工作機制的構建作一番探討。
　　
　　一、代表議案的法理界說
　　
　?。ㄒ唬┐碜h案的法律概念
　　從全國人大組織法、地方組織法、代表法的有關規(guī)定來看，代表議案是指各級人民代表大會代表依照法定程序向本級人民代表大會提出的屬于本級人民代表大會職權范圍內的議事原案，包括選舉案、質詢案、罷免案、成立特定問題調查委員會案等“特別議案”和其他屬于人民代表大會職權范圍內的“一般性議案”。目前學界基本贊同對代表議案的上述界定，但從代表議案提出的實際情況來看，代表議案絕大多數屬于“一般性議案”。各地人大做法也不一致，多數地方對代表議案的范圍僅僅理解為除選舉案、質詢案、罷免案、成立特定問題調查委員會案之外的“一般性議案”，這種狀況對于代表議案工作的改進和代表作用的發(fā)揮，是很不利的。
　　
　　（二）代表議案的理論基礎
　　代表提出議案，是一種職權，更是一種職責，這是由民主政治體制下代表議案固有的理論內涵所決定的。
　　1.選民意志的政治表達
　　從代表的產生及其法定職責來看，代表議案不是一個代表或者若干聯名代表的個人意志，而是選民群體意志的政治表達方式。代表的職責就是收集和了解人民群眾的意見和建議，將他們的利益和愿望通過法定途徑反映給國家機關，代表議案就是代表履行這種法定職責的重要途徑之一。代表的這種“政治代言人”角色，表明代表議案實質上是人民群眾意志表達的載體，是溝通選民與國家之間關系的“政治橋梁”。
　　2.民主參政的權利實踐
　　民主政治和憲政國家建設的目標，是保障和實現廣大人民群眾參與國家和社會事務以及經濟和文化事業(yè)的管理，我國憲法也規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。但是無論民主政治建設的目標還是憲法的規(guī)定，都是文本意義上的抽象性權力，必須通過具體的制度和程序來實施，代表議案即是一種保障人民群眾行使國家主人權力的具體程序性制度，是人民群眾民主參政權利的實踐途徑。
　　
　?。ㄈ┐碜h案的構成要件
　　根據以上對代表議案概念及其法理內涵的闡述，筆者認為，認定是否屬于代表議案，應當從實質要件和形式要件兩方面入手。
　　1.實質要件
　　代表議案的實質要件，是指代表議案的內容應當符合法律規(guī)定，即代表議案涉及的事項應當屬于人民代表大會職權范圍內。根據憲法和法律規(guī)定，各級人民代表大會的職權涉及立法、任免、監(jiān)督、重大事項決定和決議等方面事務，代表不僅可以就人民代表大會職權范圍內的一般性事務提出議案，如保證憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的遵守和執(zhí)行，討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項，等等，而且還可以提出對政府及其工作部門的質詢案、對國家權力機關組成人員和“一府兩院”領導人員的選舉案、罷免案以及組織特定問題調查委員會案。
　　從當前實際情況來看，代表提出的議案草案主要存在兩方面比較突出的問題：一是許多“議案”涉及的事項不屬于本級人民代表大會的職權范圍，因此實際上不能構成代表議案，而是應當作為建議、批評、意見或者申訴、控告等交有關機關和組織處理；二是在符合實質要件的代表議案中，很少有質詢案、選舉案、罷免案和特定問題調查委員會案。以上問題反映了現階段代表議案的作用還非常有限。
　　2.形式要件
　　根據法律的規(guī)定，代表議案在形式上一般應當符合以下條件：一是代表的聯名人數應當達到法定要求，全國人大組織法、地方組織法和代表法對質詢案、選舉案、罷免案、特定問題調查委員會案和其他一般性議案的代表聯名人數分別做了規(guī)定；二是代表議案的領銜人和附議人事先經過集體討論對議案事項有一致觀點；三是議案應當由案由、案據和方案三部分組成，案由應當包括議案的目的和形成過程，對調查和征集群眾意見的情況作出說明，案據應當包括事實和法律依據，方案應當合法、具體、可行；四是議案必須采取書面形式，格式應當符合規(guī)范。
　　關于議案提出的時間是否應當作為議案構成的形式要件，實踐中存在爭議。有的地方人大認為代表議案必須在人民代表大會會議期間提出，筆者對此不敢茍同。限制議案的提出時間，實質上是限制代表提出議案的權利和積極性，而且現行法律并未禁止代表在大會閉會期間提出議案，所以，符合議案基本條件、準備成熟的代表議案，可以在大會閉會期間提出。
　　
　　二、代表議案的提出機制
　　
　　代表議案的提出機制是指代表議案形成過程中應當遵循的指導思想、條件和程序，是提高代表議案質量、發(fā)揮代表作用的制度性保障。從代表議案的目的及其所蘊涵的法理來看，合理的代表議案提出機制，不僅應當體現代表履行職務的效率和功能，而且應當體現代表議案形成的社會基礎和民主程序。
　　
　?。ㄒ唬┐碜h案的社會基礎
　　代表議案是人民群眾意志的政治表達方式，因此只能來源于人民群眾、來源于社會。社會是多個不同利益群體的有機組合，代表議案所要表達的人民群眾意志實質上是不同群體之間利益的協(xié)調或平衡，因此它不應當僅僅立足于實現個別群體或團體的單個利益要求，而是應當以一定區(qū)域內的多元社會利益的協(xié)調、平衡為出發(fā)點。代表在提出議案過程中，應當始終堅持各種相關利益的兼顧和協(xié)調，以滿足社會穩(wěn)定和發(fā)展的實際需要作為指導思想。代表應當將議案作為一項重要的社會課題來對待，積極深入基層，開展社會調查，廣泛收集各方面意見和信息，為議案的形成打下堅實的社會基礎。
　　
　?。ǘ┐碜h案形成的民主程序
　　代表議案是民主參政的權利實踐方式，因此其形成應當遵循民主參與原則，反映到具體程序上，主要表現在以下兩個層面：一是社會調查過程中的民主程序。代表應當與所在選區(qū)人民群眾之間保持密切聯系，并通過多種途徑和形式廣泛征求社會各方面意見，比如設立代表基層聯系點、開設代表服務熱線、向社會公開聯系電話和接待日期等日常性聯系方式，還可以采取座談會、論證會、個別訪談、調查問卷、實地考察等聽取和收集意見的特別方式。二是聯名討論過程中的民主程序。代表議案的領銜人，應當將經過認真調查研究擬訂的議案草案及有關材料送附議人審閱，附議人事先未對有關事項做過調查和征求意見的，應當主動開展調查，征求有關方面意見，在此基礎上，領銜人應當與附議人一起進行集體討論，經協(xié)商取得一致意見并通過議案草案。
　　
　?。ㄈ┐碜h案提出的時機條件
　　代表議案經過社會調查和民主討論并在聯名代表間取得一致意見，符合實質要件和形式要件的，即視為提出的時機條件成熟，可以向本級人民代表大會提出。對于代表議案的提出時間，不應進行限制，代表既可以在大會會議期間也可以在大會閉會期間提出議案。
　　
　?。ㄋ模┐碜h案的初步審查程序
　　在當前代表議案提出機制尚不健全、代表履行職責的能力和素質有待進一步提高的客觀環(huán)境下，代表議案質量不高甚至存在一些不符合議案基本條件的“無效議案”的現象還比較普遍，因此建立對議案的初步審查機制實屬必要。建議各級人大成立議案審查委員會，作為常設性專門機構，負責接收代表向大會提出的議案并對議案是否符合構成要件做初步審查。經過初步審查，代表議案不符合實質要件的，議案審查委員會應當建議提案人將其改作意見、批評、建議，由人大有關工作機構轉交有關方面辦理并由承辦單位將辦理結果答復提案人；代表議案不符合形式要件的，議案審查委員會應當將議案退回提案人，要求其予以補正。提案人對議案審查委員會的審查結果不服的，可以要求復審。符合實質要件和形式要件的代表議案，由議案審查委員會提出報告，在大會會議期間向大會主席團轉交。
　　
　　
　　三、代表議案的處理機制
　　
　　合理的代表議案提出機制，能夠促使代表積極履行法定職責、提高代表議案的質量，然而代表議案提出后如果得不到及時有效的處理，致使議案的制度功能無法實現，勢必會損害代表履行職責的積極性。合理的代表議案處理機制，既是保障代表法定權利的需要，也是人民代表大會制度設計的必然要求。
　　
　?。ㄒ唬我坏姆ǘㄌ幚頇C制的評價
　　根據全國人大組織法、地方組織法和代表法的規(guī)定，代表依照法律規(guī)定的條件、程序和形式向本級人民代表大會提出議案的，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程，這便是代表議案的法定處理機制[2]。這種處理機制將“是否列入大會議程”作為決定代表議案命運的惟一途徑，是符合代表議案制度和人民代表大會制度的宗旨和目標的。我國的人民代表大會是由代表組成的，是代表（最終是“人民”）行使國家權力的機關，代表議案作為代表行使國家權力的一種方式，理應由人民代表大會會議進行審議并作出決定。但實踐中在對“是否列入大會議程”的認識和把握上，還存在誤區(qū)，往往不是以代表議案是否符合構成要件、時機成熟為標準，而是更多地考慮事先定下的會議期限和議程的穩(wěn)定性，致使符合構成要件、時機成熟的代表議案（包含涉及重大事項、具有現實急迫性的議案）根本無法列入大會議程，同時對于“不列入大會議程的”議案的處理，各地做法不一，往往是由大會主席團直接交付人大常委會審議決定或者交有關機關和工作機構辦理后直接答復代表，這是違背代表議案制度本義的，也是對代表權利的不尊重。
　　當然，人民代表大會的會期畢竟是有限的，因此將所有符合條件的議案均列入本次會議議程在實踐中是不現實的，但是根據“急需先審”原則，將具有現實急迫性、與人民群眾利益密切相關或者涉及本地方政治、經濟、社會、文化等工作的重大事項的議案列入本次會議議程，應該是可行的。對于那些并不急需或者存在重大問題需要進一步調研的議案，可以不列入本次會議議程，但是現行法律對不列入會議議程的議案的處理機制并未作出規(guī)定，這是導致實踐中對議案處理機制認識不統(tǒng)一的原因之一。鑒于法律規(guī)定的缺漏，在議案處理中適用單一的現行法定處理機制，是難以實現對所有議案的有效處理的，因此，議案處理機制的多樣化勢在必行。
　　
　?。ǘ┨幚頇C制多樣化的制度分析及構建
　　1.多樣化機制選擇的制度誤區(qū)
　　為了填補單一的法定處理機制的缺漏，各地人大紛紛選擇了處理機制的多樣化，積極探索并建立相關制度。目前比較通行的多樣化機制是：由大會主席團決定是否列入大會會議議程，列入會議議程，由大會會議審議并作出決定或決議；對于不列入會議議程的議案，有些地方規(guī)定由主席團交人大常委會在大會閉會后審議決定，有些地方規(guī)定由主席團交有關的專門委員會或者常委會主任會議在大會閉會后審議辦理，還有些地方則規(guī)定由主席團決定轉為建議、意見辦理[3]。從彌補法定處理機制之不足的角度來看，這些處理機制有其合理之處，但從代表議案的本義來看，又存在一些違背基本法理的因素，尤其是對于不列入大會會議議程的議案直接由主席團交由常委會、專門委員會、主任會議審議處理或者轉為意見、建議辦理的做法，缺乏法理依據。如前所述，代表議案是人民群眾通過代表行使國家權力的民主參政形式，只有人民代表大會才有權決定代表議案的“命運”；對于不列入大會議程的議案，其處理方式應當由大會決定，如果需要由常委會或其他機構處理，也應當經大會審議并作出授權決定，主席團的決定實質上屬于超越權限；至于將符合條件的議案轉為意見、建議的做法，更是混淆了議案與意見、建議的基本界限，屬于權力的濫用。
　　2.多樣化機制的合理選擇
　　從代表議案的法理本義和制度內涵出發(fā)，筆者認為，現階段我國代表議案多樣化處理機制應做如下選擇：
　?。?）列入人民代表大會會議議程。符合構成要件、客觀條件成熟、不存在需要進一步調研的重大問題的議案，應當列入本次人民代表大會會議議程。除此條件外，對列入大會議程的條件不應再做限制。
　?。?）授權常務委員會審議決定。從理論上說，代表議案的審議決定主體只能是人民代表大會，現行全國人大組織法和地方組織法也未規(guī)定人民代表大會常務委員會可以接受和處理代表議案，因此由人大常委會審議決定代表議案似乎于法于理均無依據。但是，常務委員會是人民代表大會的常設機構，不僅在法定職能上具有協(xié)助人民代表大會工作的性質，可以彌補人民代表大會因會期短而無法承擔日常性工作之不足，而且還承擔著人民代表大會閉會期間聯系代表、為代表依法履行職務提供服務的工作職責，同時人民代表大會實際上也無法在短短的會議期間內完成對所有議案的審議決定工作，因此，由常務委員會適當分擔一部分議案的審議決定工作，是有現實意義的。另一方面，由于現行法律對人民代表大會與常務委員會之間職權范圍的劃分并非涇渭分明，而是存在多處交叉，從實際情況來看，在代表向人民代表大會提出的議案中，有相當部分議案所涉及的事項同時也屬于常務委員會職權范圍內，這就為常務委員會審議決定部分代表議案提供了法律依據。因此，由常務委員會對屬于自身職權范圍內的部分代表議案進行處理，在現行法律框架下是可行的，但是由于代表議案是代表向人民代表大會提出的，同時也屬于代表大會的職權范圍，在具體制度的設計上，就不能越過人民代表大會而直接交由常務委員會處理，而是應當由大會主席團向大會提出報告，由大會會議審議作出決定，授權常務委員會在大會閉會后及時處理，并將處理結果向下一次代表大會報告。
　?。?）列入常務委員會或專門委員會工作計劃。
　　代表議案符合構成要件，但存在需要進一步調研的重大問題，或者客觀條件并未成熟，或者需要等待國家制定和修改有關法律、政策之后再做審議決定的，不列入大會議程。對這類代表議案的處理，可以由主席團向大會提出建議，由大會決定交由常務委員會或有關專門委員會列入其工作計劃，對有關問題做進一步調研。常務委員會或專門委員會經過調研，認為議案所涉及事項的客觀條件已經成熟，符合國家法律和政策的，應當向人民代表大會下一次會議提出報告，并建議將議案列入大會議程進行審議；認為議案所涉及的事項尚需進一步調研的，也應當向人民代表大會下一次會議提出報告。
　?。?）關于“特別議案”的特別處理機制。代表向人民代表大會提出的針對政府及其工作部門的質詢案、針對國家權力機關組成人員和“一府兩院”領導人員的選舉案、罷免案以及組織特定問題調查委員會案，全國人大組織法、地方組織法和代表法對其提出和處理的條件、程序、方式等各自作了專門規(guī)定。根據現行法律的規(guī)定，“特別議案”的處理機制除了具有議案的一般性質外，還具有各自的特別性質，本文限于篇幅，不再贅述。值得一提的是，目前在各級人大代表議案中，“特別議案”的數量極少，而各級人大也很少關注對“特別議案”提出和處理機制的制度建設，即使有個別代表提出“特別議案”，也往往由于各種原因難以得到有效處理，這種現狀與代表議案的法定目標和代表履行職責的法定要求，是不相適應的。
　　
　　注釋：
　　[1]參見《中國人大網》關于歷屆人民代表大會主席團通過的代表議案處理意見的報告。
　　[2]此處所謂“法定處理機制”，是指“一般性議案”的處理機制，不包含對選舉案、質詢案、罷免案和成立特定問題調查委員會案等“特別議案”的處理機制；關于“特別議案”的處理機制，法律有另外的專門規(guī)定，本文不再作專門探討。
　　[3]參見樓永堅、朱銘：《關于代表議案處理程序幾種模式的分析》，http://www.lpci.cn/printpage.asp?ArticleID=1554.
　　據筆者不完全統(tǒng)計，迄今約有20個省、市地方人大制定了地方法規(guī)性質的代表議案處理制度，可參見上海、山西、遼寧、新疆、青海、云南、天津、內蒙古等省區(qū)市和哈爾濱、武漢、昆明、蘇州、大同、深圳等市的有關規(guī)定。
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