“廣東人大現(xiàn)象”與“海淀人大現(xiàn)象”比較

　　黨的十一屆三中全會后，黨和國家非常重視發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，堅持和完善人民代表大會制度。民主法制建設(shè)的重大進展，為地方人大工作創(chuàng)新和發(fā)展提供了充分的可能性和廣闊的舞臺，其中“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”的形成和發(fā)展就是兩個突出的事例?？偨Y(jié)、比較“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”對于進一步推動地方人大工作邁上新臺階有一定的積極意義。
　　
　　一、“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”提法的由來
　　
　　（一）“廣東人大現(xiàn)象”提法的由來
　　2000年9月，山西出版的《人民代表報》刊出一篇題為《人大工作中的“廣東現(xiàn)象”》的文章。文章開篇寫道：“今年以來，人大工作中出現(xiàn)了一種令社會、令國人非常關(guān)注的‘廣東現(xiàn)象’?！辈⒘信e了當(dāng)年廣東幾件反映人大行使職權(quán)比較有影響的事件，將其概括為“廣東現(xiàn)象”。此文隨即引起輿論的極大關(guān)注，“廣東現(xiàn)象”的提法傳遍全國。全國、省、市各大新聞媒體有關(guān)廣東人大的報道大幅增加。
　　
　?。ǘ昂５砣舜蟋F(xiàn)象”提法的由來
　　改革開放以來，海淀區(qū)人大代表高度自覺依法履職，海淀區(qū)人大及其常委會充分尊重和高度重視代表的主體地位，“圍繞中心抓重點，依法監(jiān)督把握度”，在行使法定職權(quán)的方式、方法等方面作了許多有益的探索和實踐，從而形成濃厚的民主氛圍，人民群眾的意見和呼聲得到充分反映和表達，人大工作充滿生機和活力，促進海淀“一府兩院”不斷改進工作方式，對北京市堅持和完善人大制度發(fā)揮了帶頭作用。因此，到了20世紀(jì)90年代中期以來，不斷有北京市領(lǐng)導(dǎo)將之稱為“海淀人大現(xiàn)象”。后來，“海淀人大現(xiàn)象”的提法，引起了北京市人大常委會的關(guān)注和重視，再加上一些媒體的宣傳報道以后，“海淀人大現(xiàn)象”的提法不脛而走。
　　
　　二、“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”的形成和發(fā)展
　　
　?。ㄒ唬皬V東人大現(xiàn)象” 的形成和發(fā)展
　?。?質(zhì)詢現(xiàn)象標(biāo)志 “廣東人大現(xiàn)象”的誕生?！皬V東現(xiàn)象”最早發(fā)端于廣東省第八屆人民代表大會期間（1993~1997年）。1994年7月6日，廣東省八屆人大常委會審議通過了《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)登記條例》，條例于1994年9月1日生效。然而，廣東省國土廳在同年8月，先后兩次向省內(nèi)下屬國土局發(fā)出“傳真電報”和“緊急通知”，致使上述《條例》未能如期實施。廣東省人大代表們認(rèn)為，省國土廳的做法是一種嚴(yán)重的違法行為。1994年11月10日，21名廣東省人大代表聯(lián)名對廣東省國土廳提出質(zhì)詢案。在質(zhì)詢會上，省國土廳廳長承認(rèn)，他們以電報方式提出實施意見是不妥當(dāng)?shù)?，電報中的一些話，損害了人大立法的嚴(yán)肅性。質(zhì)詢會結(jié)束后，省國土廳立即下發(fā)了《關(guān)于撤銷我廳兩份電報的通知》。這件事被人們看成是“廣東現(xiàn)象”誕生的標(biāo)志。
　　1998年1月，在廣東省九屆人大（1998~2002年）一次會議的表決現(xiàn)場，深圳市代表團的28名代表對當(dāng)時的省高級人民法院院長麥崇楷所作的工作報告投了棄權(quán)票。在那個時候，在人大會議上投棄權(quán)票還是相當(dāng)罕見的事，棄權(quán)完全可以被解讀為“非常不滿”。這之后，“環(huán)保局事件”再次轟動了全國，“廣東現(xiàn)象”這個名詞也不脛而走。
　　2000年1月25日，在廣東省九屆人大三次會議上，佛山代表團25名省人大代表對廣東省環(huán)保局提出《對四會市在北江邊建電鍍城事件處理不當(dāng)?shù)馁|(zhì)詢案》。當(dāng)時，省環(huán)保局副局長對代表的質(zhì)詢遮遮掩掩，說假話。后來，代表們把事先調(diào)查中得到的證據(jù)和照片都擺出來了。面對代表的不滿，省環(huán)保局還是沒有拿出進一步措施。廣東省人大代表們終于向大會主席團提出建議，要求撤銷那位省環(huán)保局副局長的職務(wù)。
　?。?預(yù)算審查備受矚目。2004年8月，廣東省人大財經(jīng)委與省財政廳實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，ffbbe28c8a3bc5ea5227f25a59638905廣東省人大財經(jīng)委可以從網(wǎng)上直接查詢、監(jiān)督每一筆政府財政支出。這一新舉措，通過現(xiàn)代技術(shù)手段使政府財政真正成為“透明錢柜”，使監(jiān)督更具有了可操作性，備受全國矚目。
　　３.監(jiān)督逐漸形成全省效應(yīng)。2003年10月28日，廣東省連州市十二屆人大常委會審議市政府《關(guān)于進一步落實國務(wù)院〈生豬屠宰管理條例〉議案辦理情況報告》，認(rèn)為連州市政府辦理代表議案中存在責(zé)任不明、落實不力、辦理質(zhì)量不高等問題，表示不滿意，以零贊成票否決了這一報告，不同意議案結(jié)案，交由連州市政府繼續(xù)辦理。2003年12月10日，廣州市人大常委會決定召開《廣州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》的監(jiān)督聽證會。來自廣州各界的13名普通市民與來自環(huán)衛(wèi)局、城管支隊和工商局有關(guān)部門的另3名聽證陳述人和20名聽證旁聽人，就公布實施了6年之久的《廣州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》的實施效果和執(zhí)行情況，展開近4個小時的陳述和辯論。這是廣州市民第一次與政府部門面對面，公開評說政府執(zhí)法。由于監(jiān)督聽證會在全國尚屬首次，上海市人大常委會也派員前來“取經(jīng)”，旁聽了監(jiān)督聽證會。
　　
　　（二）“海淀人大現(xiàn)象”的主要表現(xiàn)及其形成和發(fā)展情況
　　“海淀人大現(xiàn)象”是一個不斷豐富和發(fā)展的過程。上世紀(jì)90年代中后期，在區(qū)委、區(qū)人大常委會的支持下，代表們充分利用法律賦予的權(quán)利，通過創(chuàng)新發(fā)展“老五篇”不斷豐富人代會會議形式，以更好地代表人民當(dāng)家作主。在上世紀(jì)末以來，海淀人大積極探索常委會組成人員的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和改革的新路子，努力擴大公民和代表積極有序參與常委會工作的途徑，嘗試加強常委會自身監(jiān)督的新辦法、新形式。這些人大工作的創(chuàng)新形式，不僅是充分發(fā)揚民主和代表高度自覺履職的結(jié)果，而且更是為代表充分發(fā)揮主體作用提供了制度化、程序化平臺，使代表的理念得以實現(xiàn)，可以更加有效地議大事、監(jiān)督大事、為群眾代言，推動代表傳統(tǒng)屆屆相傳、代表履職以老帶新，自覺接受選民監(jiān)督。
　　１.“老五篇”的形成和發(fā)展。“老五篇”是指大會代表自由發(fā)言、大會專題座談會、代表與市長座談會、詢問大會、區(qū)選市代表與區(qū)代表聯(lián)席座談會。
　　所謂大會代表自由發(fā)言，就是指在北京市海淀區(qū)人民代表大會上，圍繞審議的各項工作報告，安排代表發(fā)言，由各個代表團推選的代表在大會上直接表達意見和建議。自1958年起，海淀區(qū)第三、四、五屆人代會，就曾安排大會發(fā)言，但主要是政府部門作工作報告和代表作表態(tài)性發(fā)言。海淀區(qū)第七屆人代會上一些代表要求在大會上自由發(fā)言，海淀區(qū)八屆人大一次會議上，要求安排大會發(fā)言的呼聲更高。海淀區(qū)八屆人大二次會議根據(jù)代表要求，大會安排了個人發(fā)言，由于經(jīng)驗不足，致使一些政府部門的代表發(fā)言占據(jù)了較長的時間，一些強烈要求發(fā)言的代表不能遂愿，紛紛要求規(guī)范大會發(fā)言制度。通過幾屆人代會的探索和完善，自1984年海淀區(qū)八屆人大三次會議起，代表大會發(fā)言成為海淀區(qū)人代會的一項會議制度。大會每次專門安排半天時間給代表在大會上發(fā)言，發(fā)言的代表由代表自愿報名經(jīng)各代表團推選產(chǎn)生，原則上每個團推薦2名，代表也可以直接向大會自愿報名發(fā)言，一般發(fā)言總?cè)藬?shù)在25人左右，發(fā)言時間規(guī)定每人6~8分鐘。發(fā)言代表都準(zhǔn)備詳細(xì)的書面材料，就各自關(guān)心的問題自選題目在大會上發(fā)表意見和建議。
　　所謂大會專題座談會，就是指在海淀區(qū)人代會期間，組織召開不同類型的專題座談會，由各個代表團推選的代表圍繞座談會的主題進行座談。自1981年七屆人代會起，圍繞海淀區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點、難點、熱點、焦點問題，大會專門安排半天時間組織專題座談會，主管區(qū)長與代表進行深入討論研究。專題座談會由區(qū)人大常委會副主任主持，主管區(qū)長和各部門負(fù)責(zé)人到會聽取意見，并負(fù)責(zé)解釋和回答代表們提出的問題。七屆人大二次會議安排了駐區(qū)機關(guān)、大專院校、部隊等專題座談會，提出了大學(xué)“辦社會”困難多，商品供應(yīng)不如城區(qū)，社會治安要加強，希望把海淀辦成科教、旅游、文化特區(qū)等問題。八屆人大二次會議安排財貿(mào)、交通、教育、市政和科技座談會，提出發(fā)揮海淀優(yōu)勢、辦科技特區(qū)的設(shè)想。九屆、十屆、十一屆人大歷次會議均安排以執(zhí)法現(xiàn)狀、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)為內(nèi)容的座談會。此外，還召開了廉政、治安、教育、經(jīng)濟、農(nóng)村等專題座談會。十一屆人大二次會議分團、組專題討論了《海淀區(qū)教改試驗區(qū)規(guī)劃》。十屆人大二次會議組織了海淀區(qū)“八五”規(guī)劃總綱要的專題審議會，此次會議構(gòu)筑了海淀區(qū)“三區(qū)”戰(zhàn)略目標(biāo)的框架。專題座談會一直延續(xù)至今。
　　
　　所謂代表與市長座談會，就是指在北京市海淀區(qū)人代會期間，邀請市領(lǐng)導(dǎo)與代表們面對面座談，直接聽取代表提出的意見和建議。早在1988年北京市海淀區(qū)九屆人大三次會議召開的“新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)”座談會上，時任北京市副市長的張百發(fā)同志就出席了座談會。1990年4月25日至27日區(qū)九屆人大五次會議期間，時任北京市委副書記的汪家镠、副市長陸宇澄參加了教育座談會。此后，每次人代會均有市領(lǐng)導(dǎo)與代表座談，李其炎、賈慶林、范伯元、劉志華等幾任市長或副市長都應(yīng)邀來過海淀人大參加座談會。在每年的區(qū)人代會代表會前活動中，由各代表團提出邀請市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)參加座談會的要求，區(qū)人大根據(jù)多數(shù)團的意見向市領(lǐng)導(dǎo)反映，再由市委、市政府根據(jù)情況決定。市領(lǐng)導(dǎo)還帶領(lǐng)市政府有關(guān)委辦局的主要負(fù)責(zé)人參加座談會，聽取代表的意見和建議。代表們提出的問題涉及教育、科技、試驗區(qū)、市政道路、環(huán)境治理、人才政策、勤政廉政、治安等方面的問題，每次座談與會市領(lǐng)導(dǎo)都作講話，代表所提出的建議、意見基本給以滿意答復(fù)或得到解決。區(qū)十二屆人代會期間，市長劉淇曾經(jīng)邀請海淀區(qū)部分代表到市政府參加座談會。自區(qū)十二屆人大二次會議后，市領(lǐng)導(dǎo)改為在市人代會上到海淀團參加座談會的方式聽取意見。
　　所謂詢問大會，就是指在海淀區(qū)人代會期間，由區(qū)人大常委會和“一府兩院”的各個單位在主會場設(shè)詢問臺，由區(qū)各單位負(fù)責(zé)人直接接受代表詢問，聽取代表的批評建議。從1990年海淀區(qū)九屆人大五次會議開始至今，每年的大型詢問活動都安排在大會開幕第一天的晚上，時間2個小時左右，區(qū)人大常委會和區(qū)政府各委、辦、局及法院、檢察院在大會的主會場設(shè)幾十個詢問臺，區(qū)長、人大常委會主任、副主任、副區(qū)長及各單位負(fù)責(zé)人都到場接受代表詢問。在詢問會上，各部門領(lǐng)導(dǎo)對代表的詢問可以直接答復(fù)的均當(dāng)場答復(fù)，不能直接答復(fù)的登記在案，作為批評建議處理。代表通過詢問活動對有些情況進行了解或提出意見建議以后，就不用在會議期間再提出批評建議了。
　　所謂區(qū)選市代表與區(qū)代表聯(lián)席座談會，就是指在海淀區(qū)人代會期間，邀請區(qū)選的北京市人大代表列席會議，并組織區(qū)選市代表與區(qū)代表座談，區(qū)代表就本區(qū)需要市里解決的問題直接向市代表反映。從1990年海淀區(qū)九屆人大五次會議開始至今，大會專門安排半天時間組織區(qū)選市代表與區(qū)代表聯(lián)席座談會，使市代表能夠直接聽取區(qū)代表的意見和建議，將區(qū)人代會上普遍關(guān)心的、超出區(qū)屬職權(quán)范圍的熱點、難點問題帶到市人代會上，爭取得到市政府有關(guān)方面的支持，以促進海淀更快更好地發(fā)展。許多市代表還借機向區(qū)人大匯報自己履行職務(wù)的情況并征求意見，自覺接受區(qū)代表的監(jiān)督。例如，區(qū)十二屆人大二次會議舉辦了市、區(qū)代表座談會，共有289名代表參加了座談，其中市代表42人。座談中，代表們對公共交通、道路建設(shè)、職工生活、水土資源保護、外來人口、人事制度改革等十幾方面共計161個問題進行了討論，需要市代表繼續(xù)向市里呼吁的問題達80多件。
　?。?設(shè)立“專委”及常委會組成人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化。設(shè)立人大常委會專職委員是海淀區(qū)人大常委會在新形勢下立足海淀人大工作實際，圍繞加強地方人大常委會組織建設(shè)、優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)所進行的有益探索和嘗試。在市委、市人大常委會和海淀區(qū)委的指導(dǎo)支持下，海淀區(qū)從第十二屆人大常委會開始設(shè)專委，到第十三屆人大常委會達到五名專委，占常委會組成人員總數(shù)的17%，專委和駐會委員人數(shù)達到了總數(shù)的55%。從近兩年的實踐看，海淀區(qū)人大常委會設(shè)立專委方向是正確的，符合憲法、地方組織法和黨的十六大精神，有效地提高了常委會工作質(zhì)量和效率，得到了普遍認(rèn)同。
　　從第九屆人代會起，海淀區(qū)人大就不斷把那些在人民心目中有重要分量的優(yōu)秀人大代表提名、選舉為區(qū)人常委會組成人員。像吳守倫、高揚、林生香、王文京等普通人大代表先后擔(dān)任過海淀區(qū)人大常委會委員，甚至副主任。他們積極奉獻、態(tài)度鮮明、勇于諫言，為提高常委會的履職水平發(fā)揮了積極的作用。例如，林生香、吳守倫等區(qū)人大常委會委員就曾向海淀區(qū)第十屆人大常委會提出了《區(qū)人大常委會應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，加強對“一府兩院”的監(jiān)督》的議案，經(jīng)區(qū)第十屆人大常委會第二十次會議審議，決定予以立項，為加強對海淀“一府兩院”的監(jiān)督發(fā)揮了積極的作用。這種優(yōu)選人大常委會兼職組成人員的做法也是海淀人大優(yōu)化常委會組成人員的重要措施。
　?。?人大代表列席或旁聽人大常委會會議。為了使人大常委會更好地發(fā)揮作用，海淀區(qū)十二屆人大常委會已經(jīng)安排了各聯(lián)組代表輪流列席常委會會議。在海淀區(qū)十三屆人大一次會議期間，部分海淀區(qū)人大代表認(rèn)為區(qū)人大常委會在人大閉會期間的工作非常重要，如果有一部分熱心區(qū)人大工作的區(qū)人大代表每次都列席或在未獲得應(yīng)邀列席人大常委會會議時，通過旁聽人大常委會會議，有利于加強代表對常委會的監(jiān)督。為此，部分代表提出了《建議把普通區(qū)人大代表列席區(qū)人大常委會會議的工作制度化》的建議。他們自愿組織了列席區(qū)人大常委會會議的小組，得到了區(qū)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)人大常委會辦公室和區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)室的支持，由小組中的部分成員列席或旁聽區(qū)人大常委會會議。在每次列席或旁聽會議后寫出情況匯報，并根據(jù)常委會的情況提出評議意見和建議，反饋給區(qū)人大常委會組成人員。目前，該小組成員已由7名擴大到18名，并擴大了工作內(nèi)容，除列席或旁聽常委會會議外，還關(guān)注關(guān)心區(qū)人大常委會各工作委員會的工作情況和區(qū)政府當(dāng)年議案辦理情況。這種做法得到了區(qū)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)和代表們的肯定。
　　４.人大代表高度自覺依法履職情況。北京市海淀區(qū)有一批依法履職水平高、敢于講真話、提意見不留情面、問題抓得準(zhǔn)的代表。這些代表以人民的意愿為內(nèi)容開展工作，經(jīng)常領(lǐng)銜提議案，或?qū)φぷ魈岢雠u和意見。其中有代表在人代會上一次就提出50多件建議。
　　海淀區(qū)人大代表熱情高，主人翁意識強，對問題抓住不放，對沒有解決的問題連續(xù)提出，不解決問題決不罷休。如對北京市清河、小月河的治理和清河醫(yī)院的修建，代表們連著提了好幾年，代表換屆，但對問題的關(guān)注不變，終于使問題得到了徹底的解決：小月河的治理問題，代表們從第九屆人代會開始持續(xù)關(guān)注，一直到十二屆徹底解決為止；“清河要清”也早在1993年的海淀區(qū)十屆人大五次會議上就被提了出來；清河醫(yī)院的修建問題也是連續(xù)提了兩三屆。
　　海淀區(qū)的一些代表定期接待選民，直接聽取他們的意見，解答他們的問題，自覺接受監(jiān)督，并把一些亟待解決的“熱點”、“難點”問題，用寫“建議”的形式反映給區(qū)人大或帶到人代會上，或直接與政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)溝通反映情況，使選民的問題得到了及時解決。區(qū)十二屆人大成立街道人大工委以來，大部分街道人大工委建立了人大代表接待制度。代表們通過走訪選民、與選民代表座談、填寫記事簿、設(shè)立代表信箱、公示電話或電子郵件、印發(fā)工作簡報等方式加強與選民的聯(lián)系。最初，由一部分代表自發(fā)以各種方式每年向所在選區(qū)的選民匯報一年來的工作為起點，在此基礎(chǔ)上海淀區(qū)于2001年開始由各街道工委組織區(qū)十二屆人大代表向所在選區(qū)選民作屆中述職。2005年7月，區(qū)選市代表在區(qū)代表聯(lián)組向區(qū)代表述職，在100名市代表中，有59名當(dāng)面述職，39名書面述職，述職率為98％，從而加強了區(qū)選市代表接受原選舉單位監(jiān)督的自覺性。
　　
　　三、“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”形成和發(fā)展的根本條件
　　
　　中共廣東省委和北京市海淀區(qū)委的正確領(lǐng)導(dǎo)和積極支持是“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”得以產(chǎn)生和順利發(fā)展的一個最根本的條件。 “廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”都是在黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)和積極支持下逐步發(fā)展起來的。廣東省委和海淀區(qū)委通過不斷加強和改善對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)而不斷提高自己的執(zhí)政能力，通過支持人大開展工作創(chuàng)新而達到自己工作的創(chuàng)新。中共廣東省委和海淀區(qū)委支持人大及其常委會依法履行職權(quán)，制定加強人大工作的意見，從而為人大工作提供了寬松的政治氣氛和開展各項工作的較大空間。
　　廣東省人大和北京市海淀區(qū)人大也加強與黨委的聯(lián)系和溝通，圍繞黨委中心工作依法開展各項活動，凡重大事項均向黨委請示報告，征得同意后再行動，使黨委的正確決策得到人民群眾更自覺的擁護和更廣泛的支持。
　　
　　四、“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”的本質(zhì)和影響
　　
　　“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”都是生動、具體和成功地體現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一的典范。
　　“廣東人大現(xiàn)象”和“海淀人大現(xiàn)象”的形式、內(nèi)容和效果說明，只有堅持和完善人大制度，才能具體實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，從而提高黨的執(zhí)政能力；同時也充分說明，人大制度是保證我們國家興旺發(fā)達、長治久安的根本政治制度。
　?。ㄗ髡呦当本┞?lián)合大學(xué)人大制度研究所教授、博士）